中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：為實(shí)現(xiàn)“管住中間、放開(kāi)兩頭”的電力體制總體構(gòu)架，輸配電價(jià)改革是電力體制改革的核心領(lǐng)域之一，也是實(shí)現(xiàn)發(fā)售電價(jià)由市場(chǎng)形成的前提。本文旨在介紹我國(guó)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)的最新進(jìn)展，明確輸配電價(jià)改革之于電力體制改革的重要意義，并從加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)等方面指出我國(guó)輸配電價(jià)改革的方向和著力點(diǎn)。
一、輸配電價(jià)改革試點(diǎn)取得新進(jìn)展
2015年3月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2015]9號(hào)），新一輪電力體制改革拉開(kāi)大幕。此次電力體制改革圍繞“在可競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域建立市場(chǎng)，在自然壟斷領(lǐng)域?qū)嵤┯行ПO(jiān)管”而展開(kāi)。即按照“管住中間、放開(kāi)兩頭”的體制構(gòu)架，發(fā)電和售電環(huán)節(jié)價(jià)格由市場(chǎng)形成；輸配電價(jià)要逐步過(guò)渡到按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，分電壓等級(jí)核定。2015年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2015]28號(hào)），再次對(duì)于包括電力價(jià)格在內(nèi)的價(jià)格機(jī)制改革做出了決策部署，提出將政府定價(jià)范圍限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，到2017年底基本放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域價(jià)格。
作為本輪改革的核心領(lǐng)域之一，輸配電價(jià)改革就是要打破現(xiàn)行的“獨(dú)買(mǎi)”和“獨(dú)賣(mài)”模式，把電網(wǎng)“高速公路化”，對(duì)電網(wǎng)服務(wù)實(shí)行“成本加成”定價(jià)，同時(shí)對(duì)電力成本實(shí)行有效監(jiān)管，以獲取壟斷效率提升的紅利。
根據(jù)中央關(guān)于電力體制改革和價(jià)格機(jī)制改革的總體要求，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同能源局制定了《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見(jiàn)》，作為指導(dǎo)輸配電改革的配套文件。2014年，深圳市輸配電價(jià)改革試點(diǎn)正式啟動(dòng)，改變電網(wǎng)企業(yè)“吃差價(jià)”的盈利模式，并公布獨(dú)立的輸配電價(jià)，標(biāo)志著我國(guó)輸配電價(jià)改革邁出實(shí)質(zhì)性步伐，也是電力市場(chǎng)化改革的破冰之舉。在深圳市、內(nèi)蒙古西部率先開(kāi)展輸配電價(jià)改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上，2015年3月，國(guó)家發(fā)改委將安徽、湖北、寧夏、云南、貴州?。▍^(qū)）納入輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍。2015年6月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布了《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》，指導(dǎo)各試點(diǎn)地區(qū)輸配電成本核算和監(jiān)督審查。在國(guó)家發(fā)改委大力推動(dòng)和相關(guān)方面的積極配合下，五省區(qū)輸配電試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，各地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，出臺(tái)了輸配電改革試點(diǎn)方案，開(kāi)展了輸配電成本核算和成本監(jiān)審，按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則單獨(dú)核定輸配電價(jià)。在探索輸配電價(jià)形成規(guī)則上做了大量嘗試，積累了經(jīng)驗(yàn)。2016年3月，試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大到北京、天津、冀南、冀北、山西、陜西、江西、湖南、四川、重慶、廣東、廣西等12個(gè)省級(jí)電網(wǎng)以及電力體制綜合改革試點(diǎn)電網(wǎng)、華北區(qū)域電網(wǎng)，輸配電價(jià)改革試點(diǎn)覆蓋全國(guó)半數(shù)省級(jí)電網(wǎng)。
我國(guó)的輸配電價(jià)改革十分復(fù)雜，在電力價(jià)格中以政府性基金、附加的形式，承擔(dān)了眾多公共職能；也被作為節(jié)能減排的重要手段，通過(guò)差別電價(jià)、環(huán)保加價(jià)，被賦予促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要作用；同時(shí)，電力價(jià)格中還包含了交叉補(bǔ)貼，又承擔(dān)了普遍服務(wù)、保障民生的重要職能。交叉補(bǔ)貼不僅在居民、農(nóng)業(yè)用電、工商業(yè)用電與其他類(lèi)型用電之間存在，在工商業(yè)部門(mén)之間也不同程度地存在，為推進(jìn)我國(guó)輸配電價(jià)改革增添了難度。輸配電價(jià)改革既意義重大、前景光明，也面臨問(wèn)題繁多、任務(wù)繁雜等挑戰(zhàn)，必須從整體利益和大局出發(fā)，邊干邊學(xué)、堅(jiān)持不懈、穩(wěn)步推進(jìn)。
二、輸配電價(jià)改革試點(diǎn)的重要意義
1、有利于轉(zhuǎn)變電網(wǎng)的盈利模式和監(jiān)管方式。作為典型的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，電網(wǎng)企業(yè)在全國(guó)各個(gè)地區(qū)投資搭建輸配電網(wǎng)絡(luò)，將發(fā)電廠的電能輸送到千家萬(wàn)戶。由于處在兩頭壟斷的地位，在輸配電價(jià)試點(diǎn)之前，電網(wǎng)的盈利模式是獲取售電、購(gòu)電的價(jià)格差，其收益取決于價(jià)差的大小，因此，電網(wǎng)有壓低購(gòu)電側(cè)價(jià)格、抬高售電側(cè)價(jià)格的動(dòng)機(jī)。國(guó)家對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的價(jià)格監(jiān)管是核定購(gòu)電、售電價(jià)格，電網(wǎng)企業(yè)獲得差價(jià)收入的間接監(jiān)管。此種模式下，監(jiān)管者難以獲得電網(wǎng)輸配電真實(shí)成本，電網(wǎng)公司有將非輸配電資產(chǎn)納入企業(yè)成本的激勵(lì)。同時(shí)，電網(wǎng)還可以利用壟斷力量干預(yù)電價(jià)制定，成為國(guó)家開(kāi)展有效電力監(jiān)管的障礙。輸配電價(jià)改革試點(diǎn)地區(qū)，電網(wǎng)傳統(tǒng)的盈利模式被打破，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)“高速公路化”，其收入來(lái)源于收取的“過(guò)網(wǎng)費(fèi)”。輸配電價(jià)以電網(wǎng)有效輸配電資產(chǎn)為基礎(chǔ)，按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則單獨(dú)核定，國(guó)家對(duì)電網(wǎng)的監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橐噪娋W(wǎng)有效資產(chǎn)為基礎(chǔ)，對(duì)輸配電收入、成本和價(jià)格全方位直接監(jiān)管，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的成本價(jià)格監(jiān)管將更加科學(xué)、更加規(guī)范、更加透明。
2、有利于強(qiáng)化電網(wǎng)企業(yè)成本約束、提高投資效率。市場(chǎng)結(jié)構(gòu)理論表明，對(duì)于壟斷型國(guó)有企業(yè)，由于缺乏有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)約束，就會(huì)放松內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新，而導(dǎo)致生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)低效率。傳統(tǒng)的價(jià)差盈利模式，使電網(wǎng)企業(yè)更關(guān)注購(gòu)電、售電的價(jià)差收益，而不重視企業(yè)的成本管理，輸配電資產(chǎn)與非輸配電資產(chǎn)不分，企業(yè)輸配電成本成了一筆糊涂賬。輸配電價(jià)改革，將極大改變電網(wǎng)企業(yè)缺乏成本管理觀念的狀況。“成本加成”的輸配電定價(jià)模式，將電網(wǎng)有效的輸配電資產(chǎn)作為輸配電價(jià)格核定的基礎(chǔ)，核減不相關(guān)、不合理的輸配電投資和成本費(fèi)用，并開(kāi)展嚴(yán)格的成本和輸配電價(jià)格監(jiān)審。使電網(wǎng)意識(shí)到必須降運(yùn)營(yíng)成本才能保障收益，有利于強(qiáng)化電網(wǎng)企業(yè)的成本約束，增強(qiáng)電網(wǎng)企業(yè)成本觀念，提高電網(wǎng)投資效率，提升內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，釋放改革紅利。
3、有利于集思廣益建立輸配電價(jià)形成規(guī)則。電網(wǎng)輸配電資產(chǎn)龐大，關(guān)系復(fù)雜，歷史遺留問(wèn)題很多，各地情況千差萬(wàn)別，輸配電價(jià)改革必須試點(diǎn)先行、因地制宜、循序漸進(jìn)。從2014年，深圳、蒙西輸配電價(jià)改革試點(diǎn)的正式啟動(dòng)，到2015年將皖、鄂、寧、滇、黔納入改革試點(diǎn)范疇，再到2016年3月將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到12個(gè)省級(jí)電網(wǎng)，我國(guó)已分批次將代表性地區(qū)電網(wǎng)納入試點(diǎn)，覆蓋全國(guó)半數(shù)省級(jí)電網(wǎng)。進(jìn)行廣泛試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，逐步推進(jìn)，進(jìn)而擴(kuò)展到全國(guó)，在前期充分搜集各地區(qū)的數(shù)據(jù)信息，能夠從宏觀層面有效把握地區(qū)差異，集思廣益，在實(shí)際操作過(guò)程中制定針對(duì)性的措施。同時(shí)，還能反映出不同地區(qū)電力價(jià)格對(duì)資源供求關(guān)系、稀缺程度和生態(tài)環(huán)境的不同影響，為實(shí)現(xiàn)中央和地方政府對(duì)能源的監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，建立規(guī)則明晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學(xué)透明的獨(dú)立輸配電價(jià)體系，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。
4、有利于實(shí)現(xiàn)電力直接交易、促進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)?，F(xiàn)行的輸售電機(jī)制中，電網(wǎng)處于連接供需各方的樞紐地位，擁有網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)的大數(shù)據(jù)資源，輸配售電業(yè)務(wù)是其價(jià)值核心。按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則核定分電壓等級(jí)輸配電價(jià)，電網(wǎng)僅僅擔(dān)任輸送職責(zé)接收過(guò)網(wǎng)費(fèi)，電網(wǎng)盈利模式轉(zhuǎn)變后，發(fā)電售電價(jià)格高低與電網(wǎng)收入無(wú)關(guān)，因而電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電、售電企業(yè)沒(méi)有了利益之爭(zhēng)，在發(fā)電企業(yè)與電力用戶直接交易中將保持中立地位，避免干預(yù)電力市場(chǎng)的有效運(yùn)行。對(duì)于發(fā)電企業(yè)和電力用戶而言，可以實(shí)現(xiàn)公平無(wú)障礙的接入和直接交易，按照不同的電壓接入等級(jí)和核定的輸配電價(jià)格，直接并入雙方直接交易的價(jià)格中，賦予了發(fā)電、售電、用戶對(duì)于交易對(duì)象、電量、價(jià)格的自主選擇權(quán)。因此，輸配電價(jià)格機(jī)制的改革，是完善市場(chǎng)化交易機(jī)制的關(guān)鍵所在，對(duì)于實(shí)現(xiàn)電力直接交易、促進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)具有基礎(chǔ)性作用，對(duì)電力體制改革意義重大。
5、有利于開(kāi)放電網(wǎng)公平接入，促進(jìn)新能源消納。在傳統(tǒng)的價(jià)差盈利模式下，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)消納可再生能源的激勵(lì)不足?，F(xiàn)有以“電量計(jì)劃”、“固定價(jià)格”、“電網(wǎng)壟斷”等為特征的體系已不能適應(yīng)可再生能源發(fā)展?？稍偕茉吹膬?yōu)先調(diào)度受原有電力運(yùn)行機(jī)制和剛性價(jià)格機(jī)制的限制，難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)先調(diào)度等行政性規(guī)定。輸配電價(jià)改革后，電力市場(chǎng)化交易機(jī)制逐步健全，常規(guī)火電發(fā)用電計(jì)劃有序放開(kāi)，發(fā)電計(jì)劃和調(diào)度中可優(yōu)先安排可再生能源發(fā)電；輔助服務(wù)分擔(dān)機(jī)制和交易機(jī)制的建立，可再生能源邊際成本低的優(yōu)勢(shì)將得以發(fā)揮。輸配電價(jià)改革為建立和繁榮電力市場(chǎng)，開(kāi)放電網(wǎng)公平接入，從體制機(jī)制上解決棄風(fēng)棄光棄水問(wèn)題提供了條件。
三、下一步輸配電價(jià)改革的方向和著力點(diǎn)
輸配電價(jià)改革的目的是建立規(guī)則明晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學(xué)透明的獨(dú)立輸配電價(jià)體系，讓輸配電價(jià)真實(shí)反應(yīng)電網(wǎng)的成本，理順電價(jià)形成機(jī)制，形成主要由市場(chǎng)決定的電力價(jià)格。在這個(gè)過(guò)程中，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府對(duì)能源的監(jiān)管方式，探索符合實(shí)際的監(jiān)管手段，建立對(duì)電網(wǎng)企業(yè)成本和投資監(jiān)管的體制機(jī)制。
1、大力加強(qiáng)輸配電監(jiān)管能力建設(shè)。堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)需要加強(qiáng)對(duì)成本和投資的監(jiān)管。盡管，“成本加成”定價(jià)模式有利于增強(qiáng)電網(wǎng)企業(yè)的成本觀念，但如果沒(méi)有強(qiáng)大、有效的監(jiān)管，電網(wǎng)企業(yè)的投資、運(yùn)營(yíng)成本以及可能的利益輸送問(wèn)題就難以解決，企業(yè)仍有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)去膨脹資產(chǎn)，而不是關(guān)注內(nèi)部成本的控制、效率的提升等，從而導(dǎo)致過(guò)度投資和要素結(jié)構(gòu)扭曲，并影響到電力成本和電力價(jià)格。因此，要確保輸配電價(jià)改革達(dá)到預(yù)期目的，必須大力加強(qiáng)輸配電監(jiān)管能力建設(shè)。在這個(gè)方面，不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán)，“管住中間”要求加強(qiáng)對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管。沒(méi)有人力定期、高強(qiáng)度監(jiān)管，被監(jiān)管對(duì)象可能就會(huì)不遵守規(guī)定，市場(chǎng)效率、改革紅利就難以實(shí)現(xiàn)；在輸配電價(jià)試點(diǎn)過(guò)程中，應(yīng)注重與監(jiān)管需求相匹配的監(jiān)管能力建設(shè)，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)、人員編制、經(jīng)費(fèi)保障等方面予以統(tǒng)籌考慮，確保電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)立場(chǎng)的中立性。結(jié)合美國(guó)加州、德州電力市場(chǎng)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)也應(yīng)擴(kuò)充輸配電監(jiān)管隊(duì)伍的規(guī)模，優(yōu)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員結(jié)構(gòu)，提高電力監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)化水平。
2、開(kāi)展輸配電成本激勵(lì)性監(jiān)管試點(diǎn)?？紤]到我國(guó)電力建設(shè)處于成長(zhǎng)期，適度的電網(wǎng)投資是必不可少的?！皽?zhǔn)許成本加合理收益”的模式可保證電網(wǎng)有效的投資在輸配電價(jià)中得以回收，保障了電網(wǎng)企業(yè)投資的積極性。而由于電力生產(chǎn)或輸配企業(yè)與電力價(jià)格監(jiān)管部門(mén)之間的信息不對(duì)稱(chēng)，電力成本核算和監(jiān)審面臨重大挑戰(zhàn)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，成本加成定價(jià)法下，電力企業(yè)會(huì)有過(guò)度投資的動(dòng)機(jī)，也會(huì)產(chǎn)生上下游利益輸送等問(wèn)題。我國(guó)地區(qū)間電網(wǎng)建設(shè)步伐不一致，對(duì)電網(wǎng)投資的需求有差異，在“成本加成”定價(jià)模式為主體的情況下，在具備條件的地區(qū)，可探索開(kāi)展輸配電成本激勵(lì)性監(jiān)管試點(diǎn)。如規(guī)定電網(wǎng)輸配電成本或價(jià)格，每年降低X %，連續(xù)降低若干年；探索實(shí)行各區(qū)域、省級(jí)電網(wǎng)間“對(duì)標(biāo)”管理，以監(jiān)管試點(diǎn)為標(biāo)桿制定“領(lǐng)跑者”輸配電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以進(jìn)一步強(qiáng)化電網(wǎng)企業(yè)成本約束，加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高效率。
3、探索建立電網(wǎng)投資“準(zhǔn)生證”制度。電網(wǎng)輸配電價(jià)格監(jiān)審，屬于事前監(jiān)管模式，有效資產(chǎn)、準(zhǔn)許收入、準(zhǔn)入收益依賴于對(duì)監(jiān)管期內(nèi)投資、電量的預(yù)測(cè)。因此，對(duì)電網(wǎng)準(zhǔn)許收入的核定，包含了對(duì)電網(wǎng)投資的監(jiān)審制度，未來(lái)輸配電成本的高低很大程度上取決于當(dāng)前的投資決策。實(shí)際上，對(duì)電網(wǎng)成本的監(jiān)管必然包括了對(duì)電網(wǎng)投資的監(jiān)管。有必要探索建立電網(wǎng)投資的“準(zhǔn)生證”制度，明確允許進(jìn)入輸配電成本的投資標(biāo)準(zhǔn)，將對(duì)電網(wǎng)投資的監(jiān)審納入監(jiān)管職能，重點(diǎn)審查電網(wǎng)投資是否符合國(guó)家的電力規(guī)劃，是否具備進(jìn)入輸配電成本的條件，確保監(jiān)審機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性，避免“管制俘虜”。
4、建立電網(wǎng)非輸配電資產(chǎn)剝離機(jī)制。在改革輸配電價(jià)形成機(jī)制過(guò)程中，電網(wǎng)企業(yè)的輸配電成本界定標(biāo)準(zhǔn)逐漸明確，與輸配電不相關(guān)的電網(wǎng)資產(chǎn)，需要從電網(wǎng)企業(yè)剝離。完善輸配電成本核算制度，嚴(yán)格輸配電成本監(jiān)審制度，形成電網(wǎng)對(duì)非輸配電資產(chǎn)剝離的激勵(lì)機(jī)制，減少可能發(fā)生的“利益輸送”。
由于我國(guó)電力價(jià)格承擔(dān)著保民生的公共職能，在輸配電價(jià)改革過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)合理安排政府的政策目標(biāo)，逐步減少和妥善處理交叉補(bǔ)貼，確保電網(wǎng)投資不影響普遍服務(wù)功能的發(fā)揮。一是盡快著手交叉補(bǔ)貼摸底工作，探索解決方案。從供電成本的角度來(lái)看，居民用戶處于供電環(huán)節(jié)末端，電壓等級(jí)最低負(fù)荷率低，供電成本較工商業(yè)用戶高。但目前我國(guó)居民電價(jià)較工業(yè)電價(jià)低，一直是工商業(yè)用戶長(zhǎng)期補(bǔ)貼居民用電。在輸配電價(jià)試點(diǎn)過(guò)程中，各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，開(kāi)展交叉補(bǔ)貼的摸底核算工作。一方面，逐步消除工商業(yè)內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼；另一方面，核算并確定居民、農(nóng)業(yè)的交叉補(bǔ)貼規(guī)模。特別是探索建立測(cè)算交叉補(bǔ)貼的方法、模型、參數(shù)，待條件成熟，出臺(tái)交叉補(bǔ)貼核算技術(shù)指南。在摸清底數(shù)基礎(chǔ)上，結(jié)合各地實(shí)際，探索妥善解決交叉補(bǔ)貼的機(jī)制。二是探索建立普遍服務(wù)的保證機(jī)制。電網(wǎng)企業(yè)實(shí)際上承擔(dān)了電力普遍服務(wù)職能，對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)的電網(wǎng)投資，可能無(wú)法盈利。在電網(wǎng)盈利模式改變后，對(duì)普遍服務(wù)的保障性投資，電力交易量小，導(dǎo)致普遍服務(wù)投資激勵(lì)不足，需要有合理的機(jī)制保障電網(wǎng)企業(yè)針對(duì)普遍服務(wù)的投資不下降?？梢圆扇∫韵路绞剑海?）建立普遍服務(wù)基金，并對(duì)普遍服務(wù)基金的收取對(duì)象、計(jì)算基礎(chǔ)、基金收取的比例以及普遍服務(wù)基金的補(bǔ)償對(duì)象進(jìn)行確定，確保普遍服務(wù)有充足的資金作支撐和實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的精準(zhǔn)有效。（2）出臺(tái)扶持政策，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)提供普遍服務(wù)職能的部分，通過(guò)稅收優(yōu)惠、低息貸款或財(cái)政援助的方式補(bǔ)償成本，不通過(guò)價(jià)格補(bǔ)償。
