中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2015年3月，中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱9號(hào)文），啟動(dòng)新一輪電力體制改革，提出“建立相對(duì)獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)，形成公平規(guī)范的市場(chǎng)交易平臺(tái)”；年底，國(guó)家發(fā)改委又制定出臺(tái)了配套文件《關(guān)于電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）。按照改革要求，北京、廣州電力交易中心和30多家省級(jí)電力交易中心于2016年相繼成立，標(biāo)志著我國(guó)電力交易機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)入了新階段。根據(jù)公開的資料，絕大部分電力交易中心都采取了電網(wǎng)企業(yè)全資子公司的形式，另有極少數(shù)交易中心采取了電網(wǎng)企業(yè)絕對(duì)或相對(duì)控股的公司制形式。
如何理解電力交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立
建立相對(duì)獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)，形成公平規(guī)范的市場(chǎng)交易平臺(tái)，是此輪電改的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，事關(guān)改革成敗。只有正確理解“相對(duì)獨(dú)立”，才能沿著正確的方向，采取正確的措施，實(shí)現(xiàn)有利于電改目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立。
對(duì)于電力交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的表述，《實(shí)施意見》和9號(hào)文有明顯不同。9號(hào)文的表述是“將原來由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)的交易業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分開，實(shí)現(xiàn)交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行”；《實(shí)施意見》則表述為“將原來由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)的交易業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分開，實(shí)現(xiàn)交易機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營(yíng)與各類市場(chǎng)主體相對(duì)獨(dú)立”。顯然，《實(shí)施意見》的表述更加科學(xué)，抓住了“相對(duì)獨(dú)立”問題和矛盾的根本。因此，對(duì)“相對(duì)獨(dú)立”的理解不能停留在9號(hào)文上，片面地、甚至是情緒化地將“相對(duì)獨(dú)立”理解為相對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的獨(dú)立，而應(yīng)該是相對(duì)于各類市場(chǎng)主體的獨(dú)立。
相比于電力交易機(jī)構(gòu)與電網(wǎng)企業(yè)相對(duì)獨(dú)立，交易機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)營(yíng)與其他市場(chǎng)主體相對(duì)獨(dú)立更值得關(guān)注。按照9號(hào)文“管住中間，放開兩頭”的體制架構(gòu)，處于中間環(huán)節(jié)的電網(wǎng)企業(yè)將更趨中立，營(yíng)利不再是主要目的，并受到政府的嚴(yán)密監(jiān)管。位于兩頭的發(fā)電企業(yè)和售電企業(yè)、電力用戶等其他市場(chǎng)主體則不同，主體眾多、產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、利益訴求各異，都希望通過改革為自己贏得最大利益，甚至通過各種不正當(dāng)手段在市場(chǎng)上謀取不合理利益，其中就包括通過賄賂交易機(jī)構(gòu)人員、內(nèi)幕交易、合謀交易等非法手段獲取非法利益，影響電力市場(chǎng)的公平公正。只有更加注意交易機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)營(yíng)與其他市場(chǎng)主體相對(duì)獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)公開、公平、公正，才能鏟除各種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為滋生的土壤，促進(jìn)電力市場(chǎng)健康發(fā)展。
電力交易機(jī)構(gòu)相對(duì)電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)立運(yùn)行，重點(diǎn)不在業(yè)務(wù)獨(dú)立，而是機(jī)構(gòu)獨(dú)立；重點(diǎn)不在組織形式，而在依法監(jiān)管、保障公平。在電網(wǎng)公司內(nèi)部，與交易業(yè)務(wù)聯(lián)系最密切的是調(diào)度業(yè)務(wù)，兩者密切配合、協(xié)調(diào)運(yùn)作是提高電網(wǎng)運(yùn)行效率、保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)，但二者并非一定要一體化運(yùn)作。如前所述，以國(guó)家電網(wǎng)公司為例，2006年以來交易業(yè)務(wù)已經(jīng)從電力調(diào)度中心分離出來，實(shí)現(xiàn)了交易業(yè)務(wù)相對(duì)獨(dú)立，但交易機(jī)構(gòu)與電網(wǎng)企業(yè)仍保持一體化設(shè)置，即交易機(jī)構(gòu)是電網(wǎng)企業(yè)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，交易機(jī)構(gòu)人員由電網(wǎng)企業(yè)任命、聘用，經(jīng)費(fèi)也由電網(wǎng)企業(yè)保障。此次改革所要求的“相對(duì)獨(dú)立”，是要按照政府批準(zhǔn)的章程和規(guī)則，實(shí)現(xiàn)交易機(jī)構(gòu)由“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”向“獨(dú)立實(shí)體”的轉(zhuǎn)變。至于交易機(jī)構(gòu)的組織形式，根據(jù)《實(shí)施意見》的規(guī)定，可以采取電網(wǎng)企業(yè)相對(duì)控股的公司制、電網(wǎng)企業(yè)子公司制、會(huì)員制等。因此，重要的不是交易機(jī)構(gòu)采取何種組織形式，而是要滿足“相對(duì)獨(dú)立”本質(zhì)要求的法人實(shí)體化；而且，獨(dú)立本身只是手段而非目的，通過科學(xué)設(shè)計(jì)規(guī)則、嚴(yán)格依法監(jiān)管，進(jìn)而保障公平才是根本目的。
正確認(rèn)識(shí)公司制電力交易機(jī)構(gòu)的持股問題。當(dāng)前關(guān)于交易機(jī)構(gòu)“相對(duì)獨(dú)立”的一個(gè)主流觀點(diǎn)，是認(rèn)為交易機(jī)構(gòu)組建要體現(xiàn)投資主體的多元化?！秾?shí)施意見》也把電網(wǎng)企業(yè)相對(duì)控股的公司制作為交易機(jī)構(gòu)的三種組織形式之一，具體是由電網(wǎng)企業(yè)相對(duì)控股，第三方機(jī)構(gòu)及發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶等市場(chǎng)主體參股。但從目前來看，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化的交易機(jī)構(gòu)，電網(wǎng)企業(yè)、代表政府的第三方機(jī)構(gòu)之外的股東多為國(guó)有企業(yè)，這不僅不會(huì)增強(qiáng)對(duì)公平交易的信心，反而會(huì)增加民營(yíng)市場(chǎng)主體的擔(dān)心；如果交易機(jī)構(gòu)投資主體多元化得到推廣，作為市場(chǎng)主體的發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶，有的入股，有的沒有入股，這樣會(huì)影響未入股市場(chǎng)主體對(duì)公平的信心。另外，具有營(yíng)利性質(zhì)的發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶去投資不以營(yíng)利為目的的交易機(jī)構(gòu)，其投資入股的動(dòng)機(jī)本身就值得關(guān)注。筆者認(rèn)為，電網(wǎng)企業(yè)與代表政府的第三方機(jī)構(gòu)合資成立的公司制、電網(wǎng)企業(yè)子公司制、會(huì)員制都是可以選擇的交易機(jī)構(gòu)組織形式，但作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶入股市場(chǎng)交易平臺(tái)不宜倡導(dǎo)。
交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立包括“獨(dú)立性”和“相對(duì)性”兩個(gè)方面，“獨(dú)立性”是針對(duì)所有市場(chǎng)主體而言的，而“相對(duì)性”則主要針對(duì)電網(wǎng)企業(yè)而言。交易機(jī)構(gòu)與電網(wǎng)企業(yè)“相對(duì)不獨(dú)立”，是確保我國(guó)電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行和電力市場(chǎng)健康發(fā)展的必然要求，這主要體現(xiàn)在交易機(jī)構(gòu)與調(diào)度機(jī)構(gòu)的關(guān)系方面。根據(jù)《實(shí)施意見》，交易機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)市場(chǎng)交易組織，調(diào)度機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)實(shí)時(shí)平衡和系統(tǒng)安全。交易機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)規(guī)則，基于安全約束編制交易計(jì)劃，提供給調(diào)度機(jī)構(gòu)。調(diào)度機(jī)構(gòu)向交易機(jī)構(gòu)提供安全約束條件和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，進(jìn)行安全校核，形成調(diào)度計(jì)劃并執(zhí)行，公布實(shí)際執(zhí)行結(jié)果，并向市場(chǎng)主體說明實(shí)際執(zhí)行與交易計(jì)劃產(chǎn)生偏差的原因。因此，交易機(jī)構(gòu)與調(diào)度機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上相互銜接和制約，市場(chǎng)交易平臺(tái)與調(diào)度機(jī)構(gòu)信息系統(tǒng)需要互傳數(shù)據(jù)、共享信息；沒有調(diào)度機(jī)構(gòu)的合作與支持，一個(gè)高效的電力交易平臺(tái)是難以想象的。除了與調(diào)度機(jī)構(gòu)關(guān)系密切，交易機(jī)構(gòu)與電網(wǎng)企業(yè)在市場(chǎng)分析預(yù)測(cè)、交易結(jié)算等方面也存在緊密的業(yè)務(wù)合作關(guān)系。
如何實(shí)現(xiàn)電力交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立
電力交易機(jī)構(gòu)從掛牌成立到獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，還需要做大量的籌備工作；在獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)改革所要求的“相對(duì)獨(dú)立”，更是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)完善，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。
相對(duì)獨(dú)立，要依托電網(wǎng)企業(yè)有序推進(jìn)
按照此次電改要求成立的交易機(jī)構(gòu)，大都以電網(wǎng)企業(yè)為主組建，采取電網(wǎng)企業(yè)絕對(duì)或相對(duì)控股的組織形式。無論從歷史與業(yè)務(wù)聯(lián)系，還是從人員與經(jīng)費(fèi)來源來看，都需要緊密依托電網(wǎng)企業(yè)，充分發(fā)揮電網(wǎng)企業(yè)的人才、技術(shù)、資金等優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)的建設(shè)工作。組建初期、獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)前，交易機(jī)構(gòu)人員應(yīng)以電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有人員為基礎(chǔ)，人員隸屬關(guān)系和工資關(guān)系保持不變，經(jīng)費(fèi)仍由電網(wǎng)企業(yè)給予保障。
交易機(jī)構(gòu)具備獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)條件后，應(yīng)實(shí)行政府監(jiān)管下的公司化獨(dú)立運(yùn)作。人員方面，可根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，公開選聘，擇優(yōu)選取，不斷充實(shí)，但相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期仍將以電網(wǎng)企業(yè)派出人員為主。高級(jí)管理人員由市場(chǎng)管理委員會(huì)推薦，依法依組織程序聘任。經(jīng)費(fèi)保障方面，在交易規(guī)模處于起步階段，交易機(jī)構(gòu)原則上不收取交易手續(xù)費(fèi)，日常運(yùn)行所需資金包括人工成本由各股東按出資比例進(jìn)行分?jǐn)?。隨著市場(chǎng)建設(shè)的深入，市場(chǎng)交易規(guī)模不斷擴(kuò)大，市場(chǎng)交易機(jī)構(gòu)可向市場(chǎng)主體合理收費(fèi)，包括注冊(cè)費(fèi)、年費(fèi)、交易手續(xù)費(fèi)等，用以維持正常的交易和運(yùn)營(yíng)成本支出，從而真正具備自我發(fā)展、獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的能力，但要堅(jiān)持不以營(yíng)利為目的。交易機(jī)構(gòu)收取各項(xiàng)費(fèi)用的條件和具體標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)由電力市場(chǎng)管理委員會(huì)議定，按程序批準(zhǔn)或同意后執(zhí)行。
確保公平，要充分發(fā)揮各類主體積極性
如前所述，“相對(duì)獨(dú)立”只是手段，確保公平才是目的。而要確保公平，必須充分發(fā)揮各類市場(chǎng)主體積極性，把握好以下幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
組建市場(chǎng)管理委員會(huì)，完善交易機(jī)構(gòu)治理機(jī)制。無論交易機(jī)構(gòu)采取何種組織形式，都應(yīng)盡快組建市場(chǎng)管理委員會(huì)，按照一人一票的表決機(jī)制，負(fù)責(zé)研究推薦交易機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員，討論審議電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)規(guī)則及相關(guān)實(shí)施細(xì)則，研究討論涉及市場(chǎng)主體利益的重要事項(xiàng)，聽取市場(chǎng)主體訴求，監(jiān)督電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)情況和交易規(guī)則執(zhí)行情況等，以確保市場(chǎng)交易平臺(tái)的公開透明、公平公正。為確保市場(chǎng)管理委員會(huì)的獨(dú)立、中立，其組成應(yīng)具有廣泛的代表性，由在交易機(jī)構(gòu)注冊(cè)的電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶等主體按類別推薦代表組成，代表不從交易機(jī)構(gòu)領(lǐng)取薪酬。國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)和政府有關(guān)部門應(yīng)支持市場(chǎng)管理委員會(huì)依規(guī)履行職責(zé)，對(duì)委員會(huì)做出的審議結(jié)果慎用否決權(quán)。同時(shí)，作為自治性議事機(jī)構(gòu)和非常設(shè)機(jī)構(gòu)，市場(chǎng)管理委員會(huì)應(yīng)與交易機(jī)構(gòu)的公司治理架構(gòu)形成相互銜接配合的科學(xué)治理機(jī)制。
廣泛征求各方意見，完善市場(chǎng)交易規(guī)則。交易機(jī)構(gòu)成立后，除了要抓緊開展機(jī)構(gòu)組建外，還要同步推進(jìn)交易平臺(tái)建設(shè)，逐步擴(kuò)大市場(chǎng)交易規(guī)模。為此，應(yīng)廣泛征求各市場(chǎng)主體、專家學(xué)者和社會(huì)公眾等方面意見，盡快制定公平合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件和市場(chǎng)交易規(guī)則，確保規(guī)則制定過程的透明、規(guī)則本身的公平公正，為市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)提供制度保障。
加強(qiáng)外部監(jiān)管，形成市場(chǎng)監(jiān)管合力。加強(qiáng)政府監(jiān)管能力建設(shè)，完善監(jiān)管體系和規(guī)則，創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，做好電力市場(chǎng)信息披露，建立國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)和地方政府及其電力管理部門的監(jiān)管協(xié)作、協(xié)調(diào)工作機(jī)制。鑒于地方政府在此輪電改中的利益訴求強(qiáng)烈和行政干預(yù)沖動(dòng)，建議應(yīng)以國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)為主實(shí)施監(jiān)管，并負(fù)責(zé)市場(chǎng)爭(zhēng)議的最終行政裁決。除了行政監(jiān)管，根據(jù)《實(shí)施意見》，還應(yīng)按年度對(duì)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部財(cái)務(wù)審計(jì)，并向社會(huì)發(fā)布財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告；根據(jù)實(shí)際需要，聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)交易開展情況進(jìn)行業(yè)務(wù)稽核，并提出完善規(guī)則等相關(guān)建議。
規(guī)范運(yùn)行，要排除各類非市場(chǎng)干預(yù)
未來交易機(jī)構(gòu)的發(fā)展，要沿著市場(chǎng)化的改革方向，排除各利益主體的干擾和非市場(chǎng)干預(yù)，尊重市場(chǎng)規(guī)律，規(guī)范獨(dú)立運(yùn)行，使市場(chǎng)在配置電力資源中發(fā)揮決定性作用。
排除地方行政干預(yù)。此輪電改，適逢我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、電力發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期，地方政府希望借電改降低企業(yè)用電成本、促進(jìn)本地電力生產(chǎn)、刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的愿望強(qiáng)烈，難免會(huì)有通過行政手段干預(yù)市場(chǎng)交易的沖動(dòng)和舉動(dòng)。此前，已有關(guān)于某些省及地方政府指定某些企業(yè)成立配售電公司以實(shí)現(xiàn)降低電價(jià)目的的報(bào)道，對(duì)于此類行為必須引起高度警惕。
排除來自電網(wǎng)企業(yè)的干預(yù)。電網(wǎng)企業(yè)功能定位發(fā)生變化且受到嚴(yán)密監(jiān)管后，其干預(yù)市場(chǎng)交易行為的動(dòng)機(jī)減弱，但這并不能排除電網(wǎng)企業(yè)個(gè)別干部員工利用職務(wù)和工作之便，受相關(guān)市場(chǎng)主體委托而違規(guī)干預(yù)市場(chǎng)交易的行為。應(yīng)建立電網(wǎng)企業(yè)干部員工干預(yù)市場(chǎng)交易行為的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，以維護(hù)交易機(jī)構(gòu)的公信力。
排除其他交易機(jī)構(gòu)干預(yù)。根據(jù)《實(shí)施意見》，區(qū)域交易機(jī)構(gòu)和省級(jí)交易機(jī)構(gòu)之間互不隸屬、互相獨(dú)立，不是上下級(jí)關(guān)系，這也是保證電力交易公平開展的需要。省級(jí)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立組織開展省內(nèi)交易，區(qū)域交易機(jī)構(gòu)不應(yīng)干預(yù)。
排除市場(chǎng)主體干預(yù)。對(duì)于投資入股交易機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)主體，雖有權(quán)按照《公司法》的規(guī)定行使股東權(quán)利，但無權(quán)干預(yù)市場(chǎng)交易，交易機(jī)構(gòu)理應(yīng)拒絕其干預(yù)市場(chǎng)的要求。另外，電力需求放緩、電力供應(yīng)過剩的新形勢(shì)下，交易機(jī)構(gòu)尤其要注意傳統(tǒng)發(fā)電企業(yè)干預(yù)市場(chǎng)、影響清潔電力生產(chǎn)消費(fèi)的行為，努力促進(jìn)可再生能源等清潔能源發(fā)電健康發(fā)展。（本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2016年11期）
原標(biāo)題:電力交易機(jī)構(gòu)：從內(nèi)部分離到相對(duì)獨(dú)立
