針對電改十年的深刻反思和啟動新一輪電力體制改革問題，《中國能源報》記者日前采訪了中國經(jīng)濟體制改革研究會電力體制改革研究組組長武建東。
電力發(fā)展需要總體變革
中國能源報：十年前國務院印發(fā)了國發(fā)[2002]5號文件，即《電力體制改革方案》，它開啟了中國電力體制改革，您如何理解評價五號文？
武建東：五號文的一大歷史成就就是開辟了對中國電力體制可以實施總體改革并實現(xiàn)大發(fā)展的模式。根據(jù)五號文，它拆分了國家電力公司，實施了廠網(wǎng)分開，重組了中國的發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)，將國家電力公司管理的資產(chǎn)按照發(fā)電和電網(wǎng)兩類業(yè)務劃分，并分別進行了資產(chǎn)、財務和人員的重組。自此，總體改革和漸進改革成為中國電力改革的兩種手段、兩種模式，而實施總體改革成為檢驗改革能力的社會標志。
每一個大經(jīng)濟周期的電力發(fā)展都需要這種總體變革，五個因素決定了我們正在進入這樣一個需要總體變革的轉折點，一是面對十八大確立的國內生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入“翻一番”發(fā)展目標；二是建設生態(tài)文明的創(chuàng)新戰(zhàn)略；三是國際上實現(xiàn)新產(chǎn)業(yè)革命的歷史機遇和國際共享環(huán)境；四是展開新一輪城鎮(zhèn)化的大有作為的空間；五是實現(xiàn)中國能源成熟度與解決能源安全的增長能力，我想任何力量可以延緩，但都無法抗拒電力產(chǎn)業(yè)的重大總體變革。
《中國能源報》：五號文如您所述有重要的突破性，那五號文有沒有局限性呢？
武建東：五號文的歷史局限性之一主要體現(xiàn)在發(fā)展模式的選擇方面。在當時的歷史條件之下，有兩個電改模式可以選擇，其一就是選擇跨產(chǎn)業(yè)、跨流程的綜合改革，實現(xiàn)電力生產(chǎn)者和電力消費者的互動，實現(xiàn)電力網(wǎng)、燃氣網(wǎng)等能源網(wǎng)的融合發(fā)展，這是一種市場化、分布式能源發(fā)展模式；其二就是選擇電力產(chǎn)業(yè)內部平臺改革。
就二者區(qū)別而言，后者具有集權、壟斷化的經(jīng)濟特色，前者屬于市場化的經(jīng)濟模式；后者的中心角色是電網(wǎng)，前者的中心是生產(chǎn)者和消費者的互動；前者將營建市場化的中國電力體系，后者造就的是一個歷史過渡體，需要二次改革。
五號文選擇了以廠網(wǎng)為中樞、尤以做大電網(wǎng)為核心的解決方案，這是一種集權解決模式。正是基于這個電力制度模式選擇的缺憾，注定了我們今天要補過拾遺，實現(xiàn)電力產(chǎn)業(yè)平臺的市場轉換。
但是五號文非常聰明，它明確了“完成上述改革以后，在做好試點工作的基礎上，逐步實行輸配分開，在售電環(huán)節(jié)引入競爭機制”。實際上，這就是說相當于國網(wǎng)公司只領到了臨時戶口，近幾年它的重組作業(yè)屬于試錯改革，如果國家電網(wǎng)不能實現(xiàn)將電力的中樞位置轉變?yōu)樯a(chǎn)者和消費者直接互動，而以壟斷橫亙其間，背馳國家整體市場經(jīng)濟的需要，那么，國家電網(wǎng)公司的單一股東是中央政府，電力改革與發(fā)展的主導權也在政府手中，改造國家電網(wǎng)公司就成為對歷史的交待。
中國能源報：您認為電力體制改革主要有哪些路徑？
武建東：就我國電力體制改革的發(fā)展模式而論，我國至少可以也有五條路徑選擇：一是以國家電網(wǎng)為主導的內部轉型的改革；二是以國家能源主管機構、地方政府為主導的展開電價市場化、再建新型電力市場交易體系的改革；三是以修改《電力法》為契機，松綁地方電力體制為主的改革；四是以國家能源監(jiān)管機構為主導實施政企分開的改革，此舉需要拆分國家電網(wǎng)；五是以2002年電力體制改革為藍本，實施以中央統(tǒng)籌主導的整體改革。
客觀上說，操作機制上，改革主導者的層級越高，效率越高，改革成本越??；改革運作上，條條大路通羅馬，不同的改革路徑可以殊途同歸，前后呼應。不同的改革者可能因不同的位置表達不同程度的改革意愿，以及付諸不同的行動，這都是我國電力體制改革的生命系統(tǒng)，它們具有相互進化、生態(tài)涌現(xiàn)、集成發(fā)展的互動結構，具有蝴蝶效應的社會機制。但是，改革需要實現(xiàn)符合市場經(jīng)濟的高度融合。
新一輪電改有其必要性
中國能源報：目前中國展開新一輪電力體制改革是否迫切？
武建東： 十八大報告指出，到2020年實現(xiàn)國內生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番戰(zhàn)略目標。這意味著即使考慮節(jié)能因素，我國電力年度消費也將從目前的超過5萬億千瓦時提升到8萬億-10萬億千瓦時；電力裝機容量將從目前的10萬億千瓦提高到20萬億千瓦以上。如果以國際通行的創(chuàng)新方式實現(xiàn)，將變革我國現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結構，而如果以國際非主流的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)支撐，則將增加日后經(jīng)濟轉型的負擔。因此，采用創(chuàng)新方式還是傳統(tǒng)模式滿足國內快速增長的電力需要，正面臨著歷史抉擇，也催生了新一輪電力體制改革的必要。
中國能源報：電力體制改革的時機該如何選擇？
武建東：對于電力體制改革的歷史時機我們可以有三個選擇：建成小康社會之前先期實施；邊建設邊改革的伴隨型實施；建成之后的總結清算型實施。比權量力，先期實施改革是最理想的道路，也將付出最小代價。2013就具備啟動改革設計的宏觀條件，應該盡快納入新一屆政府戰(zhàn)略改革任務的日程表，越早啟動電力改革，社會代價越小。
這個主題也是全社會最核心的共同關切，具有國內外協(xié)調發(fā)展的先進性。它在產(chǎn)業(yè)上可靠；體制決策上有足夠保障并可以彰顯中國模式的巨大潛力；技術上可以有效實現(xiàn)；財政及資金上成本低廉并有堅強保障；政治上可以實現(xiàn)反壟斷、調動地方積極性、廣泛匯聚創(chuàng)新力量推動經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性轉變。電力產(chǎn)業(yè)是位居中國重要領域改革最前沿的組元，需要不失時機實現(xiàn)電力體制進一步的變革。
遲早是要改國網(wǎng)的
中國能源報：您如何看新一輪電力體制改革的基本任務？
武建東：中國電力體制改革的總體發(fā)展目標如下：十年之內，中國經(jīng)濟體制改革的關鍵任務就是在能源領域、特別是電力產(chǎn)業(yè)，以社會主義市場經(jīng)濟的主導模式取代電力壟斷經(jīng)濟體系；以生態(tài)文明的管理方式取代高碳、高排放的粗放生產(chǎn)方式；實現(xiàn)從不平等的電力集權模式轉向柔性生態(tài)化的電力社會模式；實現(xiàn)自上世紀八十年代我國農村體制改革以來的第二次生產(chǎn)力的大解放；為電力工業(yè)向生態(tài)文明的轉變提供助推動力。
這個總體目標應確保在如下實踐要素方面創(chuàng)新，即：堅決推進新一輪電力產(chǎn)業(yè)的政企分開、完善電力公權力管理，擴大政府宏觀電力資源的服務和監(jiān)管，構建新型電力產(chǎn)業(yè)制度，推動能源互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)革命。推動構建破除壟斷、公平競爭、推進全國能源網(wǎng)絡智能互動、國際領先的電力體系。
《中國能源報》：您對國家電網(wǎng)公司管理模式如何評價？
武建東：通過改革開放三十年的發(fā)展，我國形成了以國家電網(wǎng)為代表超級電力企業(yè)模式，這是一個政企貿科四維合一的機構，它的超級體系的根源不是市場的力量，而是體制的力量，從不同的參考系我們可以確定它的不同價值。它既是經(jīng)濟組織，也履行著政府職能，還主宰著電力市場交易；它既擁有私權，也行使著社會公權，還主宰著電力創(chuàng)新的秩序。
國家電網(wǎng)公司集其大成，聚合了我們整個電力中樞的調度管理、電力輸送、市場交易、價格上行、電力投資的主導權力，形成了類似人民公社的“超級電力公社”業(yè)態(tài)。這個體系采取自上而下的集權分層制主導著國家電力運行，一方面，消費者成為其下游產(chǎn)業(yè)的內部社員，消費者無法與生產(chǎn)者實現(xiàn)正常的市場互動，政企貿科四維合一的電網(wǎng)與用戶之間屬于等級化、不平等的市場關系；另一方面，生產(chǎn)者也成為其上游捆綁的加工廠，生產(chǎn)者不能對消費者的合理需求直接有效互動，政企貿科四維合一的電網(wǎng)與電廠之間屬于扭曲了、屏蔽了的生產(chǎn)方式。也可以說，國網(wǎng)公司的強權體制攔截了我國5萬億度電力消費能力與10億千瓦電力裝機總量之間市場互動的巨大活力，改革是必然的、遲早的。
