● 在“三去一降一補(bǔ)”所取得初步成效基礎(chǔ)上，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心抓手是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策。
● 深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要確立競(jìng)爭(zhēng)政策在產(chǎn)業(yè)政策中的優(yōu)先和基礎(chǔ)性地位，并據(jù)此對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)和重組，以充分發(fā)揮好市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用。
● 深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要健全市場(chǎng)監(jiān)管體制機(jī)制，從約束企業(yè)行為層面開(kāi)展必要的供給管理，以確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平有效性。
● 深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要完善財(cái)稅政策，從激勵(lì)企業(yè)行為層面開(kāi)展必要的供給管理，科學(xué)引導(dǎo)技術(shù)進(jìn)步和新興產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。
2015年11月10日召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記首次提出要“著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”；2015年12月18-21日召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確了“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”五大任務(wù)；2016年1月26日召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議研究供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案，供給側(cè)改革進(jìn)入具體實(shí)施階段。2016年12月14-16日召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議肯定了以“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)為抓手的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所取得初步成效，并指出2017年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年。那么，如何在“三去一降一補(bǔ)”的基礎(chǔ)上深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革呢？本文認(rèn)為實(shí)施好產(chǎn)業(yè)政策、做好供給管理，是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心抓手，并以電力行業(yè)為例具體闡述如何優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
一、產(chǎn)業(yè)政策是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心抓手
“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”這一概念提出以來(lái)，出現(xiàn)了大量的解讀性、理解性的文章。盡管在“什么是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”、“如何進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”等問(wèn)題的理解上存在分歧，但是在兩個(gè)方面問(wèn)題的理解上卻是一致的。一是對(duì)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必要性，都認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的突出矛盾和問(wèn)題的根源是重大結(jié)構(gòu)性失衡，單純依靠總需求管理無(wú)法解決問(wèn)題，需要從供給側(cè)、結(jié)構(gòu)性改革上想辦法，努力實(shí)現(xiàn)供求關(guān)系新的動(dòng)態(tài)均衡。二是對(duì)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)，都認(rèn)為主攻方向是提高供給質(zhì)量，提高全要素生產(chǎn)率，提升整個(gè)供給體系的質(zhì)量和效益。
換言之，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最終目的是要形成高效的、與需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系。以電力行業(yè)為例，截至2016年底，我國(guó)全口徑發(fā)電設(shè)備容量為16.5億千瓦，其中，火電10.5億千瓦、水電3.3億千瓦、并網(wǎng)風(fēng)電1.5億千瓦、并網(wǎng)太陽(yáng)能發(fā)電7742萬(wàn)千瓦、核電3364萬(wàn)千瓦。龐大的電力系統(tǒng)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用電需求提供了必要的保障，但是整個(gè)電力行業(yè)在系統(tǒng)運(yùn)行效率上存在問(wèn)題。從發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)看，2016年我國(guó)6000千瓦及以上電廠發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)為3785小時(shí)，其中火電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)為4165小時(shí)。這就意味發(fā)電設(shè)備沒(méi)有得到充分利用，存在供大于求、產(chǎn)能相對(duì)過(guò)剩和資產(chǎn)閑置的現(xiàn)象。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入新常態(tài)、用電需求增速減緩的大背景下，要使電力供求關(guān)系實(shí)現(xiàn)新的動(dòng)態(tài)均衡，需要從供給側(cè)入手進(jìn)行供給管理或者干預(yù)。
從范疇上看，政府對(duì)某一特定行業(yè)的管理或者干預(yù)可以分為針對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的管理和針對(duì)企業(yè)行為的管理兩大類。對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的管理主要體現(xiàn)在強(qiáng)制性的產(chǎn)業(yè)重組和對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管兩個(gè)方面，前者改變實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)（actual competition）狀況，后者決定潛在競(jìng)爭(zhēng)（potentialcompetition）狀況。對(duì)企業(yè)行為管理的主要目的是矯正市場(chǎng)失靈，主要包括兩種手段，一是通過(guò)強(qiáng)制性政策約束企業(yè)行為，二是通過(guò)激勵(lì)性政策引導(dǎo)企業(yè)行為。對(duì)企業(yè)行為的約束包括對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管、對(duì)市場(chǎng)交易秩序的監(jiān)管和對(duì)環(huán)境等外部性行為的監(jiān)管等；引導(dǎo)企業(yè)行為的激勵(lì)性政策包括稅收、補(bǔ)貼、公共服務(wù)等。政府實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)而對(duì)某一特定行業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和企業(yè)行為的系列管理措施形成產(chǎn)業(yè)政策體系。由此可見(jiàn)，產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心抓手。
二、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要發(fā)揮好競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性作用
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最終目的是提高供給體系的質(zhì)量和效益，這要求優(yōu)化資源配置。而不管是經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論還是世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐的一般經(jīng)驗(yàn)都顯示，優(yōu)化資源配置的基本前提是要發(fā)揮好價(jià)格機(jī)制的作用，這也是為什么黨的十八屆三中全會(huì)提出“要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的原因所在。具體到行業(yè)層面，就是要讓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，競(jìng)爭(zhēng)政策應(yīng)該是最基本也是最重要的優(yōu)先的產(chǎn)業(yè)政策。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必須發(fā)揮好競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性作用。2015年5月8日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕26號(hào)），要求促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策有效協(xié)調(diào)；10月12日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕28號(hào)），要求加強(qiáng)市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法，逐步確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位；2016年6月1日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)）進(jìn)一步明確要求各地區(qū)、各部門(mén)確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位。
具體到電力行業(yè)，當(dāng)前我國(guó)電力供求關(guān)系失衡的根本原因在于沒(méi)有發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)政策和價(jià)格機(jī)制的基礎(chǔ)性作用。這集中體現(xiàn)在發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)多少取決于政府有關(guān)部門(mén)的調(diào)度指令，價(jià)格則取決于政府價(jià)格主管部門(mén)核定的上網(wǎng)電價(jià)。這樣，發(fā)電企業(yè)在投資建設(shè)電廠時(shí)不會(huì)充分考慮市場(chǎng)消納能力，而是想方設(shè)法“跑馬圈地”、“做大資產(chǎn)”，以期在政府主導(dǎo)的電量分配中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。而信息不完全等因素決定了難以通過(guò)政府的規(guī)劃和項(xiàng)目審批來(lái)平衡電力供求關(guān)系，這就形成當(dāng)前我國(guó)發(fā)電領(lǐng)域“僧多粥少”的困局，并導(dǎo)致了嚴(yán)重的效率損失。因此，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最根本的舉措就是改變傳統(tǒng)上以行政命令和管制為主要手段的供給管理方式，發(fā)揮好競(jìng)爭(zhēng)政策和價(jià)格機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。2015年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕9號(hào)，簡(jiǎn)稱“9號(hào)文”），開(kāi)啟了新一輪電力體制改革。本輪電力體制改革要解決的核心問(wèn)題是在“廠網(wǎng)分開(kāi)”產(chǎn)業(yè)重組的基礎(chǔ)上，探索電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)現(xiàn)方式，在“管住中間、放開(kāi)兩頭”的體制架構(gòu)下，建設(shè)電力批發(fā)市場(chǎng)和零售市場(chǎng)，發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的作用以優(yōu)化資源配置。特別是在當(dāng)前發(fā)電設(shè)備相對(duì)過(guò)剩的情況下，哪些電廠可以生產(chǎn)，哪些電廠需要減少出力，或者作為備用容量，甚至應(yīng)該退出市場(chǎng)等問(wèn)題，應(yīng)該由市場(chǎng)需求和企業(yè)自身的成本狀況決定，使得最有效率的電廠得到有效調(diào)度，以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用電需求。進(jìn)而，價(jià)格機(jī)制還會(huì)引導(dǎo)電力投資與建設(shè)回歸理性，企業(yè)在投資建設(shè)電廠時(shí)必然會(huì)充分考慮市場(chǎng)消納能力和企業(yè)自身的競(jìng)爭(zhēng)力。
三、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求健全市場(chǎng)監(jiān)管
健全的市場(chǎng)監(jiān)管體制機(jī)制是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，也是發(fā)揮好競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性作用的必然要求。一個(gè)沒(méi)有監(jiān)管的市場(chǎng)如同一個(gè)沒(méi)有法治的社會(huì)一樣，必然是失序和混亂的。尤其是在新一屆政府成立以來(lái)大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，更需要加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)放管結(jié)合，這也是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必要舉措。
以電力行業(yè)為例，為充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)政策和價(jià)格機(jī)制的基礎(chǔ)性作用，需要對(duì)電力產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重組并建設(shè)電力市場(chǎng)、引入競(jìng)爭(zhēng)。從國(guó)際電力體制改革和電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，電力體制市場(chǎng)化改革在打破自然壟斷和行政壟斷的同時(shí)可能引致市場(chǎng)壟斷問(wèn)題，可能出現(xiàn)各種阻礙競(jìng)爭(zhēng)、限制競(jìng)爭(zhēng)、損害競(jìng)爭(zhēng)等行為。主要體現(xiàn)在：一是可能引致濫用市場(chǎng)支配地位、限制競(jìng)爭(zhēng)。為打破售電端的壟斷，本輪電力體制改革在消費(fèi)端引入了多元售電主體，有完全獨(dú)立的售電企業(yè)，有擁有發(fā)電資產(chǎn)的售電企業(yè)，有擁有配電資產(chǎn)的售電企業(yè)，還有由輸配、調(diào)度一體化的電網(wǎng)公司組建的售電企業(yè)。不同類型的售電企業(yè)在相互競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，具有支配地位的企業(yè)可能會(huì)濫用市場(chǎng)支配地位限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。二是可能引致達(dá)成壟斷協(xié)議或運(yùn)用市場(chǎng)勢(shì)力、操縱價(jià)格。特別是在電力批發(fā)市場(chǎng)中，發(fā)電企業(yè)可能會(huì)達(dá)成壟斷協(xié)議或者運(yùn)用市場(chǎng)勢(shì)力操縱價(jià)格，2001美國(guó)加州電力危機(jī)的爆發(fā)在一定程度上就是價(jià)格操縱的結(jié)果。三是可能引致經(jīng)營(yíng)者集中、阻礙競(jìng)爭(zhēng)。在電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)部分電力企業(yè)逆改革大勢(shì)的行為，通過(guò)各種方式提高市場(chǎng)集中度。比如在英國(guó)，1990年電力行業(yè)私有化改革后，1995年國(guó)家電力公司（National Power）與電力生產(chǎn)公司（PowerGen）試圖通過(guò)收購(gòu)地區(qū)電力公司，提高市場(chǎng)集中度。上述損害市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的行為必然要求加強(qiáng)電力市場(chǎng)監(jiān)管，對(duì)電力市場(chǎng)中企業(yè)行為進(jìn)行不要的干預(yù)，以確保公平有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。
在電力市場(chǎng)監(jiān)管方面，我國(guó)經(jīng)過(guò)了10年的國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)實(shí)踐后，于2013年確立了“政監(jiān)合一”的模式，由國(guó)家能源局負(fù)責(zé)，并已發(fā)布了《電力市場(chǎng)監(jiān)管辦法（征求意見(jiàn)稿）》。但是，我國(guó)當(dāng)前電力市場(chǎng)監(jiān)管的最大問(wèn)題在于無(wú)法可依和缺乏與監(jiān)管職責(zé)相應(yīng)的執(zhí)法手段，這難以適應(yīng)電力體制改革后電力市場(chǎng)監(jiān)管的需要。換言之，按照目前的格局，電力市場(chǎng)難以被有效監(jiān)管，競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位難以確立。
當(dāng)然，對(duì)于電力市場(chǎng)監(jiān)管，與國(guó)際上通行做法一樣地，在我國(guó)同樣存在兩條主線：一是專業(yè)性的電力市場(chǎng)監(jiān)管；二是綜合性的反壟斷。在反壟斷方面，我國(guó)2007年出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（自2008年8月1日起施行），并成立國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)，成立三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。其中，國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局負(fù)責(zé)價(jià)格相關(guān)的反壟斷，商務(wù)部反壟斷局負(fù)責(zé)反經(jīng)營(yíng)者集中，國(guó)家工商行政管理總局反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局負(fù)責(zé)反價(jià)格壟斷行為以外的壟斷協(xié)議與濫用市場(chǎng)支配地位，以及濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)等行為。國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)負(fù)責(zé)研究擬訂競(jìng)爭(zhēng)政策，評(píng)估市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況，制定反壟斷指南，協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法工作等。
考慮到我國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)的分散性以及反壟斷實(shí)踐時(shí)間尚短，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)恐怕既難以像美國(guó)司法部那樣對(duì)電力市場(chǎng)中的各種市場(chǎng)壟斷行為展開(kāi)獨(dú)立調(diào)查和執(zhí)法，也難以像德國(guó)聯(lián)邦卡特爾辦公室那樣對(duì)電力市場(chǎng)進(jìn)行“大部制式”的監(jiān)管。使競(jìng)爭(zhēng)政策在電力行業(yè)中積極發(fā)揮作用的相對(duì)比較可行的辦法是建立專業(yè)性的電力市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和綜合性的反壟斷機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同作用機(jī)制。具體地，可以考慮由國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)授權(quán)電力市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)壟斷協(xié)議、經(jīng)營(yíng)者集中、濫用市場(chǎng)支配地位和濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)等行為進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)測(cè)和調(diào)查。電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)向國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提交監(jiān)管報(bào)告，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)壟斷行為實(shí)施相應(yīng)的執(zhí)法處罰。這樣，一方面可以解決電力市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法可依和執(zhí)法手段不足的問(wèn)題，使《反壟斷法》和能源領(lǐng)域相關(guān)法律共同成為《電力市場(chǎng)監(jiān)管辦法》的上位法；另一方面，有利于同時(shí)發(fā)揮電力市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在電力市場(chǎng)監(jiān)管方面的專業(yè)性和反壟斷執(zhí)法部門(mén)在反壟斷執(zhí)法方面的合法性與權(quán)威性。二者協(xié)同作用，真正在電力行業(yè)中確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，使市場(chǎng)在電力資源配置中起決定性作用，同時(shí)更好發(fā)揮政府作用。
四、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求完善財(cái)稅政策
如果說(shuō)市場(chǎng)監(jiān)管是通過(guò)對(duì)企業(yè)行為的約束來(lái)實(shí)現(xiàn)供給側(cè)管理，那么，通過(guò)稅收或者補(bǔ)貼等財(cái)政政策對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行必要的引導(dǎo)則是供給側(cè)管理的另外一種可行的手段和方式。特別是對(duì)于具有公共品提供和重要正外部性的行為，需要政府充有效發(fā)揮好財(cái)稅政策的作用加以推動(dòng)。比如電力行業(yè)中風(fēng)電、太陽(yáng)能等可再生能源的發(fā)展對(duì)于推動(dòng)我國(guó)能源結(jié)構(gòu)清潔化具有重要的社會(huì)價(jià)值，但是在其發(fā)展初期成本高昂，特別是在化石能源發(fā)電所產(chǎn)生的環(huán)境污染外部成本沒(méi)有內(nèi)部化的情況下，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，因此需要政府積極發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用，對(duì)可再生能源發(fā)電進(jìn)行必要的扶持。
為促進(jìn)可再生能源發(fā)展，我國(guó)采用的機(jī)制為政府核準(zhǔn)項(xiàng)目、確定上網(wǎng)電價(jià)，要求電網(wǎng)企業(yè)全額收購(gòu)，上網(wǎng)電價(jià)超過(guò)煤電機(jī)組標(biāo)桿電價(jià)部分，通過(guò)對(duì)銷售電量征收可再生能源電價(jià)附加形成的基金補(bǔ)償。這種電價(jià)補(bǔ)貼和全額收購(gòu)制度對(duì)推動(dòng)我國(guó)可再生能源快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，隨著可再生能源發(fā)展規(guī)模的不斷擴(kuò)大，這種發(fā)展機(jī)制弊端日益突出：一是沒(méi)有充分考慮市場(chǎng)消納能力。我國(guó)可再生能源發(fā)展從戰(zhàn)略規(guī)劃到項(xiàng)目投資、從上網(wǎng)價(jià)格到并網(wǎng)消納等，都是在政府有形之手指揮下完成的。由于信息不完整，政府在項(xiàng)目審批和價(jià)格制定時(shí)，難以充分考慮市場(chǎng)消納能力，難以做到與其他電源建設(shè)和電網(wǎng)建設(shè)通盤(pán)考慮、有效銜接。其結(jié)果是可再生能源在快速發(fā)展的同時(shí)，也存在一些盲目擴(kuò)張、無(wú)序發(fā)展的現(xiàn)象。二是全額收購(gòu)難以落地。盡管可再生能源電力上網(wǎng)電價(jià)超過(guò)常規(guī)火電標(biāo)桿電價(jià)的部分由可再生能源發(fā)展基金補(bǔ)償，但電網(wǎng)企業(yè)收購(gòu)可再生能源電力的積極性不高，因?yàn)榻蛹{可再生能源電力會(huì)增加電網(wǎng)穩(wěn)定運(yùn)行難度和輔助服務(wù)成本。盡管有優(yōu)先調(diào)度和全額收購(gòu)的政策，但是由于信息不對(duì)稱、缺乏強(qiáng)制性監(jiān)管措施等，監(jiān)管部門(mén)難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，全額收購(gòu)難以落實(shí)。對(duì)于新建項(xiàng)目，電網(wǎng)企業(yè)也缺乏加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)為其提供接入服務(wù)的積極性，一些規(guī)劃內(nèi)項(xiàng)目也不能及時(shí)接入。三是并網(wǎng)消納難題突出。一方面，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)時(shí)缺乏對(duì)市場(chǎng)消納能力的充分考慮。另一方面，電網(wǎng)企業(yè)缺乏收購(gòu)可再生能源電力的積極性。兩種因素的綜合結(jié)果，就是可再生能源發(fā)電并網(wǎng)消納難題日趨突出，既閑置生產(chǎn)能力、投資不能產(chǎn)生效益，又浪費(fèi)了寶貴的風(fēng)光資源。隨著可再生能源規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，市場(chǎng)消納難的矛盾還將進(jìn)一步加劇。四是財(cái)政補(bǔ)貼和費(fèi)用補(bǔ)償壓力巨大。隨著可再生能源規(guī)模日漸擴(kuò)大，財(cái)政補(bǔ)貼和費(fèi)用補(bǔ)償壓力與日俱增。2013年，國(guó)家把可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)由0.8分/千瓦時(shí)提高到1.5分/千瓦時(shí)，2016年1月，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于提高可再生能源發(fā)展基金征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確可再生能源電價(jià)附加自2016年1月1日起標(biāo)準(zhǔn)由1.5分/千瓦時(shí)提高到1.9分/千瓦時(shí)，但仍然無(wú)法滿足補(bǔ)貼要求，拖欠額度超多500億元。
由此可見(jiàn)，我國(guó)電力行業(yè)中可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)政策亟待調(diào)整和完善，特別是在電力市場(chǎng)化改革的大背景下，注重引入市場(chǎng)機(jī)制，讓可再生能源電力可能參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。只有在市場(chǎng)機(jī)制條件下，企業(yè)建設(shè)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目才能考慮其經(jīng)濟(jì)性及市場(chǎng)消納能力，才能有效避免強(qiáng)制性收購(gòu)造成的扭曲和無(wú)序開(kāi)發(fā)。當(dāng)然，考慮到可再生能源發(fā)電與化石能源發(fā)電相比較的社會(huì)效益，政府可以以煤電社會(huì)成本為基礎(chǔ)，確定可再生能源補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)?？稍偕茉囱a(bǔ)貼的基礎(chǔ)應(yīng)該是煤電負(fù)外部性所產(chǎn)生的社會(huì)成本。國(guó)家能源主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)，在科學(xué)測(cè)算可再生能源發(fā)電所能節(jié)省的社會(huì)成本的基礎(chǔ)上，通盤(pán)考慮可再生能源發(fā)展的容量補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、電量補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和稅收、金融優(yōu)惠政策等。同時(shí)，根據(jù)今后火電排污稅征收情況適時(shí)調(diào)整可再生能源補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，建立可再生能源與常規(guī)能源的有序競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制?？紤]到我國(guó)經(jīng)濟(jì)可承受能力，煤電外部環(huán)境成本征收難以一步到位。
除了補(bǔ)償外部環(huán)境成本外，對(duì)可再生能源補(bǔ)貼的另一理論依據(jù)是促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。財(cái)政可以設(shè)立專項(xiàng)資金，采取PPP等市場(chǎng)化方式，扶持一些技術(shù)上可能取得重大突破、具有較好發(fā)展前景的可再生能源重大技術(shù)研發(fā)和示范工程建設(shè)。
（作者：林衛(wèi)斌系北京師范大學(xué)能源與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究中心常務(wù)副主任，蘇劍系北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所常務(wù)副所長(zhǎng)）
