中國儲能網(wǎng)訊：電價改革是電力體制改革的核心和關鍵，也是我國電力發(fā)展和改革的標志。本文對十年來我國電價調(diào)整和政策演變進行了回顧，分析了十年電價改革存在的主要問題，提出了對電價改革的建議和展望，對我國繼續(xù)深化電價改革，具有一定的思想價值和參考作用。
一、我國電價改革十年簡要回顧
(一)十年電價調(diào)整歷程2004年1月1日，全國省級及以上電網(wǎng)統(tǒng)調(diào)燃煤機組上網(wǎng)電價統(tǒng)一提高每千瓦時0.7分錢。2005年5月1日，全國銷售電價水平平均每千瓦時提高2.52分錢。2006年6月30日上調(diào)全國上網(wǎng)電價和銷售電價。2007年12月，采取分步降價方式降低吉林、湖北等八省統(tǒng)調(diào)小火電機組上網(wǎng)電價。2008年7月1日，全國平均銷售電價每千瓦時上調(diào)2.5分錢。2008年8月20日，全國火力發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價平均每千瓦時提高2分錢，銷售電價不調(diào)整。2009年11月20日，全國銷售電價每度平均提高2.8分錢，居民電價暫不調(diào)整。2011年4月10日和6月1日，國家調(diào)整15個省市電價，上網(wǎng)電價平均調(diào)整2分，銷售價格平均提高1分67。2011年12月1日，國家發(fā)展改革委上調(diào)銷售電價和上網(wǎng)電價，其中銷售電價全國平均每千瓦時提高3分錢，上網(wǎng)電價每千瓦時提高2分6。
(二)十年電價政策演變歷程電價政策服務和服從于電力改革發(fā)展，作為經(jīng)濟杠杠和調(diào)節(jié)手段,在電力體制改革中具有重要作用。
2004年國家在前期還本付息電價和經(jīng)營期電價政策的基礎上，分別確定了各地統(tǒng)一的上網(wǎng)電價水平，新機組投產(chǎn)后按照當?shù)貥藯U電價上網(wǎng)結(jié)算，改變了以前按照補償個別成本的一廠一價模式。2004年5月到2006年，國家在東北區(qū)域、華東四省一市開始實行競價上網(wǎng)改革試點。2004年12月，經(jīng)國務院批準，國家發(fā)展改革委會同電監(jiān)會印發(fā)了關于建立煤電價格聯(lián)動機制的意見。各種具體電價政策主要包括脫硫電價政策、可再生能源上網(wǎng)電價政策、峰谷電價和豐枯電價政策、差別電價政策、懲罰性電價政策、階梯電價等。
二、十年電價改革的成果和問題
(一)十年電價改革的主要成果2002年電力體制改革以來，我國電力工業(yè)從確保電力供應為主要目的，進入到更加注重發(fā)展質(zhì)量、更加注重綠色發(fā)展、更加注重資源優(yōu)化配置的新階段。隨著電力體制改革的發(fā)展，電價改革也取得了積極成果。標桿電價出臺，突破了國家高度集中的行政審批模式和一機一價定價方法，實現(xiàn)了從個別成本定價過渡到實行社會平均成本定價的跨越。差別電價、脫硫電價和可再生能源電價政策，促進了經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于節(jié)能減排。煤電聯(lián)動政策，在一定程度上緩解了煤炭和電力行業(yè)矛盾，疏導和改善了電煤價格形成機制。峰谷電價和豐枯電價，提高了電力資源的利用和使用效率。同網(wǎng)同價和城鄉(xiāng)同價，減輕了農(nóng)民負擔，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。輸配電價的初步確定，促使電網(wǎng)企業(yè)注重電網(wǎng)結(jié)構(gòu)和輸配電線路建設優(yōu)化，促進了經(jīng)濟社會的平穩(wěn)健康發(fā)展和電力用戶的正常用電。銷售電價類別的優(yōu)化和完善，減少了交叉補貼，體現(xiàn)了按照電力用電成本定價原則，促進了市場化改革的發(fā)展。
(二)十年電價改革存在的主要問題十年電價改革有許多可圈可點的地方，但是由于我國電力體制改革相對滯后，各種體制機制的制約，電價政策執(zhí)行和電價改革也存在較多問題和矛盾。
1.各種利益和矛盾交織，電力體制改革和電價改革嚴重滯后。2002年電力體制改革確定的目標和任務很明確，但是在方案實施過程中，牽涉的部門和企業(yè)的利益調(diào)整很大，面對調(diào)整變革，各種阻力層出不窮。廠網(wǎng)分開后市場化改革進展就逐漸慢下來，近年來并未對電改做出實質(zhì)性的推動和突破，更多地停留在課題研究和政策建議層面，體制機制矛盾依然存在，電價改革更是走走停停，曲折緩慢，落實和執(zhí)行大打折扣。
2.電價管理體制機制不適應形勢發(fā)展的需要。我國電價管理體制，是由國家價格主管部門統(tǒng)一集中審 批管理，地方價格主管部門協(xié)助管理。而地方價格主管部門隸屬于地方政府，很難協(xié)調(diào)各方面關系，中央的有些電價政策也難以落實到位。同時電力法律法規(guī)不完善和調(diào)整滯后，電價管理的法規(guī)更是欠缺，電價管理體制還沒有完全發(fā)展到依法管理的階段，對電力企業(yè)電價行為作出一系列可以操作的法律規(guī)定還有許多工作要做。隨著電力工業(yè)的發(fā)展，電價管理體制機制已經(jīng)不能適應電力發(fā)展和改革需要。
3.電價定價機制不順，煤電矛盾突出。突出表現(xiàn)在“計劃電”與“市場煤”矛盾，“一頭放開、一頭封死”價格雙軌制嚴重制約電力發(fā)展。近年來由于煤炭價格大幅上漲，發(fā)電企業(yè)經(jīng)營持續(xù)嚴重虧損，雖然多次調(diào)整電價，但是考慮到電價對經(jīng)濟社會發(fā)展和物價水平影響，電價調(diào)整一再滯后于持續(xù)飆升的煤炭價格。以河南省為例，從2006年到2010年電煤漲幅高達82.5%，而電價上調(diào)幅度只有23.5%，遠遠滯后于煤炭價格上漲，導致發(fā)電企業(yè)近四年虧損超過200億元。另一方面由于煤電定價機制不合理，越是距離煤炭近的地方，越是有煤炭資源的地方發(fā)電企業(yè)虧損越厲害。目前廣東省到廠標煤單價基本和河南持平，然而標桿電價相差0.1元/千瓦時左右，同樣的煤價不同的電價，效益差別很大。
4.發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價問題較多。目前上網(wǎng)電價存在著上下游產(chǎn)業(yè)之間價格扭曲和終端用戶需求響應不足問題。標桿電價出臺從一定程度上推動了電力發(fā)展，但是隨著各類型各容量機組投產(chǎn)運營，統(tǒng)一標桿電價的弊端也逐漸顯現(xiàn)。近年來各地裝機不斷增大，發(fā)電小時不斷變化，而標桿電價的核價小時卻一直未變。由于各類型機組投產(chǎn)和運營成本不一致，統(tǒng)一的標桿價格導致各發(fā)電企業(yè)經(jīng)營效益差異不斷擴大，為取得良好效益，部分地區(qū)沒有根據(jù)電力市場的需要，而是貪圖和不合實際的上馬大容量機組和大的供熱機組，導致社會資源浪費嚴重。特別是熱電聯(lián)產(chǎn)機組，綜合效益很大，我們應該鼓勵引導發(fā)展，根據(jù)城市規(guī)模用熱需要，建設科學合理的機組規(guī)模，同時獲得支持性的電價政策。
5.電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本不透明，輸配電價難確定。目前我國輸配環(huán)節(jié)沒有明確的成本核算機制和考核機制，相關辦法和制度嚴重滯后和不規(guī)范，輸配電成本很難明確界定，輸配電價不透明不公開，電網(wǎng)環(huán)節(jié)沒有公開成本核算，最終輸配電價很難確定。國家制定發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價和終端用戶銷售電價，中間的價差就是電網(wǎng)環(huán)節(jié)輸配電價。這樣問題就出來了，上網(wǎng)電價加上輸配電價和政府基金及附加就是銷售電價，銷售電價怎樣核定的，到底是先有“輸配電價”這只“雞”，還是先有“銷售電價”這只“蛋”。
6.銷售電價種類繁多且復雜。目前我國各地銷售目錄電價種類過多，首先分為直供和躉售兩種，再按照電價種類分為大工業(yè)電價、商業(yè)電價、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民電價等，各種分類中再按照不同電壓等級分類，同時目錄電價分類中還單獨列出電解鋁、化肥生產(chǎn)、貧困縣排灌等不同電價，還存在峰谷電價、豐枯電價、可中斷電價、差別電價、功率因數(shù)考核電費等不同形式的電價政策，這樣就導致一個省的銷售電價出現(xiàn)十幾種甚至幾十種不同電價數(shù)。交叉補貼現(xiàn)象嚴重，工商業(yè)用戶補貼居民和農(nóng)業(yè)、高電壓等級補貼低電壓等級，既加重工業(yè)和商業(yè)企業(yè)用電負擔，又導致用電不公平和電力資源浪費?？鋸堃稽c說，我國銷售電價種類不但多，而且亂，銷售電價改革情況復雜，任重道遠。
7.居民梯級電價改革“猶抱琵琶半遮面”。居民用電階梯電價是市場化改革的重要體現(xiàn)，也是減少交叉補貼、理順電價關系、引導用戶節(jié)約用電的重要手段。國家對這一政策的提出已經(jīng)有很長時間了，由于各種原因階梯電價始終沒有充分推進，直到2011年底終于出臺了居民生活用電實施階梯電價的指導意見，對居民階梯電價調(diào)整的有關原則、步驟和程序進行了明確，梯級電價改革可謂是好事多磨，終于要揭下含羞的面紗正式登上電價大舞臺。
8.部分地區(qū)或企業(yè)自行制定優(yōu)惠電價政策和收費政策，影響國家電價政策執(zhí)行。按照管理權(quán)限，我國電價由中央政府統(tǒng)一管理。由于各地經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和用電結(jié)構(gòu)不一致，對電價承受能力不一樣，地方政府為推動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，自行出臺優(yōu)惠電價，減輕企業(yè)用電負擔。從國家發(fā)展改革委和電監(jiān)會近年檢查看，地方政府直接出臺和變相實施優(yōu)惠電價的情況相當普遍。
同時部分電力企業(yè)依然存在違反國家電價政策行為，如個別供電企業(yè)存在提高或變相提高銷售電價行為，個別電網(wǎng)企業(yè)存在自立收費項目、自定收費標準行為，部分電廠機組脫硫投運率不高但卻享受了脫硫電價等。
三、電價改革的建議和展望
改革是社會發(fā)展的動力，市場化改革是電力工業(yè)發(fā)展的必然趨勢。電價改革是電力體制改革的核心，要繼續(xù)深化，從長期目標來看，打破煤電雙軌制，實施發(fā)電競價上網(wǎng)，建立和完善輸配電價，優(yōu)化銷售電價體系，實施銷售電價和上網(wǎng)電價聯(lián)動。近期要盡快疏導電煤矛盾，完善標桿電價政策，明晰和確定輸配電成本，切實推進居民階梯電價。
一是改革需要頂層設計，還需要頂層推動。我國電力工業(yè)發(fā)展到現(xiàn)在，已經(jīng)到了十字路口，破則立，變則通。
其實改革本身并不難，難的是下不下決心。經(jīng)過幾年發(fā)展，普遍認識到政府在推進改革中具有不可替代作用。改革需要頂層設計，需要頂層推動，現(xiàn)在改革是深層次改革，而不能再像過去那樣靠自下而上的嘗試，而需要自上而下推動改革，需要制定改革路線圖并很好地貫徹落實。電價改革事關經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活，需要把握時機和節(jié)奏。
二是理順電煤價格機制，推進電價形成機制改革。盡快建立完善電煤協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，建立電煤交易市場，加強煤電聯(lián)營和資源優(yōu)化整合，促進電煤交易數(shù)量和價格長期穩(wěn)定。煤電價格聯(lián)動需要進一步完善，在放開煤價基礎上，推進電力雙邊和多邊交易，逐步放開上網(wǎng)電價，由發(fā)電企業(yè)根據(jù)成本及市場供求自主確定上網(wǎng)電價，用市場倒逼機制約束煤炭和電力企業(yè)加強管理，降低成本。同時要加大對上游煤炭企業(yè)的成本監(jiān)管和市場監(jiān)管力度，理順煤炭和發(fā)電之間關系，建立良好的煤電價格形成機制。
三是推進上網(wǎng)電價改革，實施差別標桿電價。目前國家定價看似解決了一些問題，但是往往造成價格扭曲，對供求雙方釋放出不正常的信號。從近期操作看，建議可以實施差別標桿電價，也就是每個地區(qū)不再是統(tǒng)一的一個標桿電價，可以根據(jù)發(fā)電機組類型、機組容量不同制定差異標桿電價。
例如純凝機組和熱電聯(lián)產(chǎn)機組的標桿電價就不應一致。一般來說熱電聯(lián)產(chǎn)機組要根據(jù)城市供熱實際確定，目前我國普遍是13.5萬、20萬和30萬等級的供熱機組，裝機容量相對較小，在供熱期發(fā)電煤耗還行，但是非供熱期發(fā)電煤耗就相當?shù)母?，同時熱價還是由地方政府確定，由于保民生的問題熱價普遍較低，供熱企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營壓力很大。同樣燃煤發(fā)電機組中100萬、60萬、30萬等級的生產(chǎn)經(jīng)營情況也不一致，統(tǒng)一的標桿電價會引導投資主體只想建設裝機容量更大的機組，而實際上機組投產(chǎn)規(guī)模要和市場需求相適應，要科學合理，不一定越大越好。我們提出差別標桿電價，不是說要回到以前一機一價的模式，而是要根據(jù)發(fā)電機組實際，確定不同類型、不同等級的發(fā)電上網(wǎng)電價標準，真正引導和促進發(fā)電機組科學合理建設和生產(chǎn)運營。
四是探索制定輸配電體制綜合改革，加強輸配電成本監(jiān)管。要盡快建立獨立和合理的輸配電價機制，實施電網(wǎng)的主輔分離和主多分離改革，解決輸配電主業(yè)、輔業(yè)和多經(jīng)混業(yè)經(jīng)營問題,清晰資產(chǎn)和成本，使得輸配電成本真實可控。加快制定出臺電網(wǎng)輸配電成本監(jiān)管辦法，加強對電網(wǎng)輸配成本合理性、合規(guī)性監(jiān)管，形成有效 的輸配電成本約束機制，要明確什么項目可以進成本，什么項目不能進成本，要有一個清晰的指標和標準作為核定電網(wǎng)準許成本和準許收益的基礎，然后再制定輸配電價。政府部門和監(jiān)管機構(gòu)要抓住輸配電網(wǎng)這個中間環(huán)節(jié)，加大成本監(jiān)管力度。
五是優(yōu)化調(diào)整銷售電價結(jié)構(gòu)，推行聯(lián)動銷售電價機制。積極推進銷售電價體制改革，改革躉售電價為直供電價。要進一步歸并電價種類，優(yōu)化類別結(jié)構(gòu)，建立有利于公平負擔的銷售電價制度。擴大不同電壓等級價差，使電價真正反映不同用戶不同成本的差別。進一步建立銷售電價和上網(wǎng)電價聯(lián)動機制，還原電價的本來面目和實質(zhì)要素，真正讓電價反映成本和供求關系，盡量要減少乃至取消不同種類電價之間的交叉補貼。同時銷售電價要考慮和其他能源的比價關系，電價問題不只是電力行業(yè)的問題，還存在和其他能源行業(yè)的比價關系問題。
六是積極推進大用戶直購電試點改革。發(fā)揮市場主體自主協(xié)商交易機制來發(fā)現(xiàn)和完善輸配電價機制，體現(xiàn)市場各方對電價的反應和接受程度，以更好更有效地推進電價改革。要積極推進在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)開展大用戶直購電試點，確保高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用電，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和地方經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
七是加強電價政策執(zhí)行監(jiān)管力度。政府價格主管部門和電力監(jiān)管機構(gòu)履行價格監(jiān)督管理職責，維護電價政策嚴肅性，確保電價政策執(zhí)行到位。完善電力監(jiān)管機構(gòu)電價監(jiān)督檢查和依法處罰功能，增強電價監(jiān)管效能。根據(jù)情況適時開展電價大檢查，重點加強對地方政府出臺或變相實施的優(yōu)惠電價、跨省跨區(qū)電能交易價格、差別電價和脫硫脫硝電價執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對已查出的電價違法違規(guī)問題，要迅速糾正、限期整改。要完善電價的監(jiān)督檢查制度，形成監(jiān)督檢查的常態(tài)機制，提高電價監(jiān)督檢查的針對性和效果。
價格改革事關全局，特別是電價改革更是和整個國民經(jīng)濟建設和普通百姓生活密切相關。電價改革要注意把握時機，審時度勢，積極穩(wěn)妥，同時要加大宣傳力度，真正得到社會的理解和支持，更要保護普通百姓的利益，真正體現(xiàn)以人為本，改革的成果造福于人民的最終目的。
十年電價改革大事記
2002年3月 《電力體制改革方案》提出建立合理的電價形成新機制，實施發(fā)電競價上網(wǎng)，推動大用戶直購試點。
2003年7月 《電價改革方案》確定了電價改革的目標、原則及主要措施。2004年3月國家發(fā)展改革委出臺標桿上網(wǎng)電價政策。
2004年12月出臺煤電價格聯(lián)動機制措施。2005年3月制定《上網(wǎng)電價管理暫行辦法》、《輸配電價管理暫行辦法》和《銷售電價管理暫行辦法》。
2006年2月國務院 “十一五”電力體制改革方案強調(diào)繼續(xù)推進電價改革。
2008年3月 《政府工作報告》提出繼續(xù)推進和深化電價改革，疏導電煤矛盾，理順電價形成機制。
2009年10月國家發(fā)展改革委、電監(jiān)會和能源局聯(lián)合批復遼寧撫順鋁廠與華能伊敏電廠直接交易試行方案，并印發(fā)《關于規(guī)范電能交易價格管理等有關問題的通知》。
2011年11月國家發(fā)展改革委印發(fā)關于居民生活用電試行階梯電價的指導意見，推進實施居民階梯電價。
