中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2017年3月29日，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局（以下簡(jiǎn)稱價(jià)監(jiān)局）會(huì)同山西省價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷主管部門(mén)約談山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱電力協(xié)會(huì)）和八大發(fā)電集團(tuán)，針對(duì)電力協(xié)會(huì)組織發(fā)電集團(tuán)簽訂行業(yè)自律公約涉嫌達(dá)成壟斷協(xié)議的行為，按照《反壟斷法》擬對(duì)行協(xié)罰款50萬(wàn)元，對(duì)51家發(fā)電企業(yè)罰款約1.8億元。
那么問(wèn)題來(lái)了。
1電力協(xié)會(huì)違反了《反壟斷法》嗎？
國(guó)家發(fā)改委價(jià)監(jiān)局處罰的直接依據(jù)是電力協(xié)會(huì)組織各火電企業(yè)簽訂的《山西省火電企業(yè)防止惡意競(jìng)爭(zhēng)，保障行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展公約》（以下簡(jiǎn)稱公約），約定在根據(jù)市場(chǎng)情況，各大發(fā)電集團(tuán)及發(fā)電企業(yè)，按照成本加微利原則，測(cè)算大用戶直供最低交易報(bào)價(jià)，由省電力行協(xié)加權(quán)平均后公布執(zhí)行。同時(shí)約定了“內(nèi)部約束機(jī)制”，包括：建立企業(yè)誠(chéng)信檔案；建立大用戶違約檔案等。
僅僅從公約的字面意思來(lái)看，基本符合《反壟斷法》中禁止的壟斷協(xié)議的基本要件。而《反壟斷法》所禁止的壟斷協(xié)議在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中常稱為串謀（或稱合謀），主要是指在同一個(gè)市場(chǎng)上存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的幾家企業(yè)通過(guò)約定價(jià)格或者限制產(chǎn)量等方式，把市場(chǎng)價(jià)格漲到高于充分競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)格水平之上。這種行為傷害了消費(fèi)者的利益，損害了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)配置效率，是作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)憲法的《反壟斷法》所嚴(yán)厲禁止的反市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。
然后經(jīng)濟(jì)學(xué)理論也指出成功的串謀也很難持久。因?yàn)閹准移髽I(yè)串謀把價(jià)格抬上去之后，其中的任何一家企業(yè)都會(huì)有動(dòng)機(jī)稍稍降低價(jià)格，從而搶奪其它企業(yè)的客戶而獲得整個(gè)市場(chǎng)。因此，在現(xiàn)實(shí)中串謀的達(dá)成也經(jīng)常伴隨著價(jià)格戰(zhàn)。達(dá)成串謀的企業(yè)在意識(shí)到價(jià)格戰(zhàn)對(duì)各方都沒(méi)有好處時(shí)，也會(huì)在約定串謀時(shí)規(guī)定對(duì)任何打價(jià)格戰(zhàn)的企業(yè)執(zhí)行內(nèi)部懲罰措施，懲罰那些違反壟斷協(xié)議打價(jià)格戰(zhàn)的企業(yè)，從而使串謀能夠持久。
從這方面來(lái)看，電力協(xié)會(huì)的公約基本符合經(jīng)濟(jì)學(xué)理論所描述的串謀行為，實(shí)際上中充當(dāng)了約束行業(yè)內(nèi)企業(yè)達(dá)成合謀的組織者。
在我國(guó)的反壟斷執(zhí)法實(shí)踐中，經(jīng)常遇到的一個(gè)問(wèn)題是行業(yè)協(xié)會(huì)在組織企業(yè)達(dá)成壟斷協(xié)議時(shí)所扮演不那么正面的角色。行業(yè)協(xié)會(huì)作為行業(yè)自治性組織，理應(yīng)表達(dá)行業(yè)利益的整體訴求，但表達(dá)的利益應(yīng)是法律框架內(nèi)的合法利益，而不應(yīng)該超過(guò)法律的邊界。
對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委價(jià)監(jiān)局已經(jīng)于今年3月份下發(fā)了《行業(yè)協(xié)會(huì)價(jià)格行為指南（征求意思稿）》，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)在價(jià)格方面的行為哪些合法，哪些存在法律風(fēng)險(xiǎn)做出了明確的界定。特別在這份指南的第十二條中，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)向會(huì)員或行業(yè)內(nèi)企業(yè)發(fā)布價(jià)格信息做出了詳細(xì)的說(shuō)明。
2電力協(xié)會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了限制嗎？
從西方反壟斷執(zhí)法的基本經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，達(dá)成壟斷協(xié)議屬于本身違法，只要存在這種行為即可判定違法。但我國(guó)《反壟斷法》的第十五條引入了豁免條款，與本案相關(guān)的是“因?yàn)榻?jīng)濟(jì)不景氣，為緩解銷售量嚴(yán)重下降或者生產(chǎn)明顯過(guò)?！?，“經(jīng)營(yíng)者還應(yīng)當(dāng)證明所達(dá)成的協(xié)議不會(huì)嚴(yán)重限制相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并且能夠使消費(fèi)者分享由此產(chǎn)生和利益?！边@實(shí)際上也是電力協(xié)會(huì)申請(qǐng)豁免開(kāi)了個(gè)口子。
從《反壟斷法》的立法宗旨上而言，不僅僅著眼于違法行為的本身，還應(yīng)該對(duì)違法行為產(chǎn)生的限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的后果展開(kāi)經(jīng)濟(jì)分析，如果沒(méi)有對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成較大影響，可以申請(qǐng)豁免處罰。
經(jīng)濟(jì)學(xué)上對(duì)于壟斷勢(shì)力的測(cè)量指標(biāo)通常采用勒納指數(shù)，也就是價(jià)格與邊際成本之差占邊際成本的比重。從山西省2016年第二批直接交易的結(jié)果來(lái)看，各企業(yè)最高成交價(jià)格為當(dāng)時(shí)的標(biāo)桿電價(jià)0.3205元/千瓦時(shí)，最低為0.295元/千瓦時(shí)，而據(jù)有關(guān)部門(mén)測(cè)算，山西燃煤發(fā)電全行業(yè)平均成本0.292元/千瓦時(shí)。粗略估算，第二批直接交易的勒納指數(shù)在9.76%—1.03%之間，如此低的勒納指數(shù)也很難證明電力協(xié)會(huì)制定的公約嚴(yán)重限制了第二批直接交易中的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。而且串謀產(chǎn)生的一個(gè)前提假設(shè)是所有交易都是在統(tǒng)一的交易平臺(tái)上公開(kāi)完成的，最終形成的也是一個(gè)統(tǒng)一的價(jià)格。而山西的電力直接交易卻不滿足這一前提假設(shè)。
根據(jù)山西能監(jiān)辦制定的《山西省電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易規(guī)則（試行）》的通知（晉電監(jiān)市場(chǎng)〔2013〕142號(hào)），電力直接按交易方式分為直接協(xié)商交易與集中撮合交易。直接協(xié)商交易是電力用戶與發(fā)電企業(yè)通過(guò)自主協(xié)商達(dá)成交易意向，確定交易電量、交易價(jià)格、分月計(jì)劃等購(gòu)售電合同標(biāo)的和有關(guān)條款。集中撮合交易是電力用戶與發(fā)電企業(yè)通過(guò)雙向報(bào)價(jià)的方式在交易平臺(tái)完成。山西省第二批直接交易是按照直接協(xié)商交易方式來(lái)組織的，實(shí)際上是發(fā)電企業(yè)與電力用戶之間達(dá)成的一對(duì)一的分散交易，而且最終達(dá)成的交易價(jià)格也不統(tǒng)一。而且在這種交易方式下，盡管有的發(fā)電企業(yè)堅(jiān)守標(biāo)桿電價(jià)不讓價(jià)，仍然還有企業(yè)在交易中降了兩分。
因此盡管有電力協(xié)會(huì)組織公約在先，但是發(fā)電企業(yè)在后來(lái)的交易中并沒(méi)有達(dá)成統(tǒng)一的價(jià)格聯(lián)盟。無(wú)法證實(shí)公約與發(fā)電企業(yè)在隨后的交易中的價(jià)格協(xié)商行為存在嚴(yán)格的因果關(guān)系。從這個(gè)意義上看，電力協(xié)會(huì)是否限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)還需要更進(jìn)一步的證據(jù)。
3市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平嗎？
前面的分析結(jié)論是僅限于2016年第二批電力直接交易，也就是把第二批直接交易作為反壟斷經(jīng)濟(jì)分析中的相關(guān)市場(chǎng)。但如果把相關(guān)市場(chǎng)擴(kuò)展到整個(gè)2016年的山西省電力直接交易，又會(huì)得到新的結(jié)論。
山西省經(jīng)信委制定的《2016山西省電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易工作方案》（晉經(jīng)信電力[2016]10號(hào)）把2016年的電力直接交易切成了兩個(gè)部分，一個(gè)是第一批電解鋁企業(yè)專場(chǎng)交易，另一個(gè)是第二批直接交易年度交易。第一批交易僅限電解鋁企業(yè)作為電力用戶參加，第二批交易則包含了其它的符合準(zhǔn)入條件的電力用戶。這實(shí)際上是把整個(gè)市場(chǎng)交易切成了兩塊，而且兩塊市場(chǎng)上形成的價(jià)格并不相同，第一批直接交易平均成交價(jià)格只有0.133元/千瓦時(shí)，與第二批直接交易相差甚遠(yuǎn)。這直接激起第二批直接交易用戶對(duì)交易結(jié)果的不滿，向國(guó)家發(fā)改委舉報(bào)，才有了國(guó)家發(fā)改委價(jià)監(jiān)局的處罰。
其實(shí)整個(gè)案件產(chǎn)生的根源在于山西省把本來(lái)應(yīng)該統(tǒng)一組織的電力直接交易進(jìn)行了切分，造成了市場(chǎng)分割的格局，在結(jié)果上讓電解鋁企業(yè)在電力交易中享受了極端低廉的電價(jià)。而發(fā)電企業(yè)在第一批直接交易中由于降價(jià)幅度過(guò)大，出于成本考慮，在第二批交易中不再愿意對(duì)用戶降得更多。
因此問(wèn)題的根源還出在山西省電力直接交易的組織安排上，而且這種安排直接違反了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2016]34號(hào)），在電力直接交易中沒(méi)有創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，讓所有符合條件的用戶與發(fā)電企業(yè)在同一批直接交易中達(dá)成交易，而是對(duì)電解鋁企業(yè)明顯存在著利益傾斜。建議有關(guān)部門(mén)應(yīng)開(kāi)展對(duì)各地開(kāi)展的電力直接交易開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查。
4電力交易中是否存在著惡性競(jìng)爭(zhēng)？
當(dāng)前，各地開(kāi)展的電力直接交易不同程度地存在著發(fā)電企業(yè)報(bào)出極端低價(jià)的情況。誠(chéng)然這也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新常態(tài)下電力需求放緩，發(fā)電產(chǎn)能過(guò)剩大背景的一個(gè)必然的結(jié)果。對(duì)于部分發(fā)電企業(yè)報(bào)低價(jià)的行為一概以惡性競(jìng)爭(zhēng)之名加以否定也只不過(guò)是從發(fā)電企業(yè)角度出發(fā)得到的一個(gè)片面的看法。
企業(yè)作為一個(gè)自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，應(yīng)該對(duì)自己在市場(chǎng)上的所有經(jīng)營(yíng)行為負(fù)責(zé)，報(bào)低價(jià)也可以看作是企業(yè)在計(jì)劃電量不斷減少的情況下以價(jià)換量，爭(zhēng)取更多利用小時(shí)提高負(fù)荷率的一種理性的做法。從整個(gè)電力行業(yè)來(lái)看，與其讓所有企業(yè)均分不斷減少的計(jì)劃電量而都吃不飽，倒不如通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的手段將所有電量向那些成本低、效率高的發(fā)電企業(yè)集中，通過(guò)提高單個(gè)發(fā)電企業(yè)的負(fù)荷率來(lái)降低成本，最終以更低的電價(jià)來(lái)回饋給電力用戶。這才是市場(chǎng)化改革釋放紅利的體現(xiàn)。
發(fā)電企業(yè)也應(yīng)改變傳統(tǒng)計(jì)劃體制下向政府“等、靠、要”計(jì)劃電量的思想，主動(dòng)適應(yīng)9號(hào)文提出建立市場(chǎng)機(jī)制下的新要求。而政府在組織電力交易的過(guò)程中也應(yīng)該創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境讓發(fā)電企業(yè)和用戶能夠在同一起跑線上展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，而不應(yīng)打著市場(chǎng)的旗號(hào)定向降電價(jià)，最終引起市場(chǎng)主體的不滿，甚至使新一輪電改失去基層的支持。
此外，目前的電力直接交易仍然存在著計(jì)劃與市場(chǎng)的雙軌制，現(xiàn)在的直接交易都是圍繞著計(jì)劃電量和標(biāo)桿電價(jià)展開(kāi)的，其中也產(chǎn)生了一系列的問(wèn)題。如何由計(jì)劃向市場(chǎng)體制的平穩(wěn)有序過(guò)渡，仍然需要國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)來(lái)解決。
（徐駿 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府監(jiān)管研究院能源監(jiān)管研究部）
