“能源管理權(quán)力下放是政府職能改革突破口，但以能源項(xiàng)目規(guī)模大小為標(biāo)準(zhǔn)不全面，重要的是從環(huán)境影響、能源利用效率、安全生產(chǎn)等角度制定過(guò)程管理新標(biāo)準(zhǔn)。”馮飛說(shuō)。
煤炭過(guò)剩：市場(chǎng)矯正效果好
中國(guó)能源報(bào)：您如何看待我國(guó)目前能源領(lǐng)域的供求關(guān)系？比如近期的煤炭市場(chǎng)。
馮飛：回溯到1998年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)，我國(guó)能源處于階段性過(guò)剩局面。后來(lái)到2002年以后，特別是從2004年開(kāi)始，我國(guó)能源供應(yīng)出現(xiàn)了全面緊張態(tài)勢(shì)。但從去年開(kāi)始，隨著經(jīng)濟(jì)增速下滑，能源供求崩緊的局面又開(kāi)始逐漸緩解。
我國(guó)能源領(lǐng)域的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，突出集中在煤電領(lǐng)域。目前看，煤炭呈現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩態(tài)勢(shì)，但總體并不嚴(yán)重。近兩年，由于煤價(jià)倒掛造成火電利潤(rùn)減少，火電投資增速明顯下滑，幾大電力公司火電投資的積極性不高。但由于電力需求增速也在下降，所以電力的供求矛盾現(xiàn)在并不特別突出，基本在合理范圍內(nèi)。
中國(guó)能源報(bào)：這是一種階段性過(guò)剩嗎？
馮飛：是。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，未來(lái)中國(guó)能源需求還要增長(zhǎng)。增速雖然下滑，但是仍然較快。在當(dāng)前基數(shù)已經(jīng)很大的情況下，保持4%-5%的增長(zhǎng)常態(tài)，凈增量仍然巨大。
中國(guó)能源報(bào)：針對(duì)當(dāng)前過(guò)剩，有觀點(diǎn)提出限制進(jìn)口煤流入，這種措施能起效嗎？
馮飛：從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，中國(guó)整個(gè)煤炭供應(yīng)的大格局，國(guó)外資源應(yīng)占到一定比例。與煤炭年消費(fèi)量相比，目前的煤炭進(jìn)口規(guī)模非常小，未來(lái)提升至10%-20%的水平，可能是一個(gè)較好的格局狀態(tài)。
中國(guó)能源報(bào)：為什么這樣說(shuō)？
馮飛：我認(rèn)為，一方面要利用好國(guó)外的能源資源，尤其是這種與能源安全關(guān)聯(lián)性不大的種類。雖說(shuō)中國(guó)的煤炭資源總量和儲(chǔ)量都不小，但人均資源占有量還是很低，能夠用到國(guó)際上的資源就要盡量用到。
另一方面，國(guó)外煤礦的生產(chǎn)效率較高，價(jià)格也較低。進(jìn)口煤在補(bǔ)充國(guó)內(nèi)供應(yīng)的同時(shí)，可以提升國(guó)內(nèi)煤炭工業(yè)效率，逼迫國(guó)內(nèi)企業(yè)進(jìn)一步降低成本、創(chuàng)新技術(shù)。短期內(nèi)，企業(yè)可能會(huì)在經(jīng)營(yíng)上面臨一些壓力，但長(zhǎng)期來(lái)講，是好事不是壞事，應(yīng)進(jìn)一步提高進(jìn)口比例。
中國(guó)能源報(bào)：那您建議政府主管部門(mén)在哪些方面“伸出援手”？
馮飛：目前是煤炭行業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要拐點(diǎn)。在供求關(guān)系緊繃時(shí)，產(chǎn)業(yè)調(diào)整很難，因?yàn)樾枨蟛粩嗌蠞q，企業(yè)投資沖動(dòng)強(qiáng)烈。眼下這個(gè)階段性過(guò)剩局面，恰恰有利于行業(yè)整合。
若想對(duì)當(dāng)前局面有所突破，第一，主導(dǎo)跨省區(qū)的煤炭企業(yè)重組。當(dāng)前的煤炭行業(yè)整合，基本基于一個(gè)地域范圍、一個(gè)省區(qū)市甚至更小的區(qū)域，很難做到全部資源的有效整合，也很難形成具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力、效率非常高、安全有保障的跨區(qū)域型大集團(tuán)。如能推動(dòng)一些有影響力的重組，將產(chǎn)生以點(diǎn)帶面的全線突破。其次，政府應(yīng)通過(guò)安全生產(chǎn)監(jiān)管、推進(jìn)和諧煤礦建設(shè)等手段來(lái)加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
中國(guó)能源報(bào)：總而言之，煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還得依靠市場(chǎng)的力量？
馮飛：對(duì)，煤炭的階段性過(guò)剩通過(guò)市場(chǎng)的力量進(jìn)行矯正，可能會(huì)有更好的效果。
當(dāng)前煤價(jià)下降未必是壞事。從中國(guó)的能源價(jià)格來(lái)看，工業(yè)電價(jià)遠(yuǎn)高于美國(guó)，只是居民電價(jià)相對(duì)較低。而近些年，美國(guó)的制造業(yè)之所以復(fù)蘇，正得益于其能源價(jià)格洼地。
前些年煤價(jià)高企造就了很多煤老板，也產(chǎn)生了很多社會(huì)性問(wèn)題。未來(lái)很難重現(xiàn)過(guò)去那種能源資源溢價(jià)局面，但從全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)判斷，能源價(jià)格可能還會(huì)上漲。
能源管理：從社會(huì)性監(jiān)管突破
中國(guó)能源報(bào)：近期能源項(xiàng)目審批大放權(quán)，有人擔(dān)憂會(huì)造成地方盲目投資加劇，加重產(chǎn)能過(guò)剩。對(duì)此您怎么看？
馮飛：取消和下放行政審批權(quán)力，是政府職能轉(zhuǎn)變的最重要的一個(gè)方面，是政府職能改革的突破口之一。過(guò)去由于對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的直接干預(yù)太多，不限于能源領(lǐng)域，使得企業(yè)投資決策不完整，投資效率低下，市場(chǎng)機(jī)會(huì)受到很大影響。另一方面，電力、天然氣等能源產(chǎn)品價(jià)格的政府定價(jià)機(jī)制也很難拉動(dòng)市場(chǎng)，難以對(duì)企業(yè)形成激勵(lì)。
能源領(lǐng)域的簡(jiǎn)政放權(quán)是正確的。但權(quán)力下放以后，還需要一些配套管理政策和手段。要及時(shí)進(jìn)行準(zhǔn)確充分的信息披露，例如全國(guó)能源供求關(guān)系、煤炭等細(xì)分行業(yè)的供求形勢(shì)、各個(gè)企業(yè)和地方的能源供應(yīng)形勢(shì)、投資動(dòng)向等等。這些數(shù)據(jù)有利于引導(dǎo)能源企業(yè)的投資和地方政府的能源規(guī)劃。否則，基于不準(zhǔn)確甚至不充分的信息的決策，也將是盲目的決策。
中國(guó)能源報(bào)：此次審批放權(quán)多是“唯規(guī)模論”：規(guī)模小的地方批，規(guī)模大的中央批，您怎么看待這種標(biāo)準(zhǔn)？
馮飛：能源領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)的關(guān)鍵不是項(xiàng)目規(guī)模。其實(shí)，審批管理在美國(guó)等很多國(guó)家都存在，但是審批標(biāo)準(zhǔn)有所不同。
過(guò)去我們“以批代管”，現(xiàn)在要從前置性審批轉(zhuǎn)變?yōu)檫^(guò)程監(jiān)管，應(yīng)以社會(huì)性監(jiān)管為主要內(nèi)容。比如項(xiàng)目的環(huán)境影響、能源利用效率、安全問(wèn)題等。以煤企為例，資源回采率、百萬(wàn)噸死亡率、資源利用率都可用以監(jiān)管。
所以，現(xiàn)在的權(quán)力下放，地方政府不應(yīng)繼續(xù)以前置性審批替代事中和事后的過(guò)程監(jiān)管。這一點(diǎn)需要在能源領(lǐng)域進(jìn)行突破。
中國(guó)能源報(bào)：您如何看待中央和地方在能源管理上的權(quán)限劃分？
馮飛：美國(guó)對(duì)聯(lián)邦政府和州政府在權(quán)力劃分上十分明確，跨州的項(xiàng)目，如某電廠想給幾個(gè)州同時(shí)供電，就由聯(lián)邦政府審批，而州政府就管理地方能解決的事務(wù)。個(gè)人覺(jué)得，對(duì)中國(guó)來(lái)講，也應(yīng)該采用這種清晰的理念。
但是，即使是地方政府審批管理的項(xiàng)目，中央也應(yīng)該提出統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，即剛剛所說(shuō)的社會(huì)性管制標(biāo)準(zhǔn)，這有利于提高效率。但是可以根據(jù)不同地區(qū)的環(huán)境總量的不同進(jìn)行區(qū)別調(diào)整。
中國(guó)能源報(bào)：所以，積極轉(zhuǎn)變職能和管理方式，更重要的是建立社會(huì)性管制標(biāo)準(zhǔn)。
馮飛：是的。我國(guó)的能源管理分布在不同的政府管理部門(mén)，所以，對(duì)于環(huán)境的監(jiān)管體系建立應(yīng)該由環(huán)保部來(lái)進(jìn)行，安全生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)由安監(jiān)總局制訂政策，國(guó)家能源局可以把資源的利用效率作為管理標(biāo)準(zhǔn)之一。當(dāng)然，這樣做也需要一些適當(dāng)?shù)倪\(yùn)作機(jī)制。
電改重啟：華東模式可參考
中國(guó)能源報(bào)：今年的電力領(lǐng)域重點(diǎn)改革，只突出了大用戶直購(gòu)電和售電側(cè)改革試點(diǎn)。這是否意味著電改并不會(huì)很快重啟？
馮飛：我傾向于建立像英國(guó)那種以長(zhǎng)期協(xié)議為主的電力市場(chǎng)。所謂長(zhǎng)期協(xié)議就是供需見(jiàn)面。目前的我國(guó)還是單一買方單一賣方，大用戶直供就使得出現(xiàn)多買方多賣方，由供需雙方來(lái)形成的合約價(jià)格，電網(wǎng)公司提供售電和配電的服務(wù)，政府對(duì)收費(fèi)電價(jià)實(shí)行價(jià)格管制，監(jiān)管電網(wǎng)企業(yè)。這個(gè)長(zhǎng)期合約市場(chǎng)主要作用是使電力市場(chǎng)有一定的穩(wěn)定性，同時(shí)由市場(chǎng)供求關(guān)系來(lái)確定價(jià)格。
由于電力很難儲(chǔ)存，是供需實(shí)時(shí)平衡的，所以電力市場(chǎng)比較特殊。目前看，大用戶直供相對(duì)來(lái)講容易操作。但由于實(shí)時(shí)金融市場(chǎng)的缺失，會(huì)使得雙邊達(dá)成的價(jià)格未必是全部市場(chǎng)的均衡量，因此，要解決這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)該有實(shí)時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。
中國(guó)能源報(bào)：過(guò)去電改十年，兩個(gè)電力市場(chǎng)模式都嘗試過(guò)。您如何評(píng)價(jià)？
馮飛：過(guò)去，華東模式是部分電量競(jìng)爭(zhēng)，東北模式是全部電量競(jìng)爭(zhēng)。我個(gè)人的看法，以部分電量競(jìng)爭(zhēng)作參照是一個(gè)比較好的方式。如果只有大用戶直供，沒(méi)有實(shí)時(shí)電價(jià)的電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，缺少價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，即使開(kāi)放大用戶直供效果未必理想。我認(rèn)為，應(yīng)該建立以長(zhǎng)期合同市場(chǎng)為主的模式。英國(guó)90%左右的電量是長(zhǎng)期合同市場(chǎng)，10%是實(shí)時(shí)電價(jià)市場(chǎng)。雖然10%的量不大，但是它具有發(fā)現(xiàn)功能，對(duì)整個(gè)市場(chǎng)尋求均衡價(jià)格作用非常明顯。
中國(guó)能源報(bào)：您如何看待輸配分開(kāi)呢？
馮飛：當(dāng)前，是否輸配分開(kāi)有新的因素要考慮。第一，從智能電網(wǎng)發(fā)展的角度看，智能電網(wǎng)最重要的特點(diǎn)是既有輸電也有配電，配電側(cè)在智能電網(wǎng)中比較重要，強(qiáng)調(diào)用戶側(cè)的需求，這是智能電網(wǎng)發(fā)展非常關(guān)鍵的方面。第二，從分布式能源發(fā)展角度看，輸配分開(kāi)對(duì)社會(huì)投資配電網(wǎng)建設(shè)促進(jìn)分布式能源發(fā)展更加有利。但是輸配分開(kāi)又有很多操作性的問(wèn)題。
所以，目前不急于輸配完全分開(kāi)，可以從試點(diǎn)慢慢搞起來(lái)。在試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再談?shì)斉浞珠_(kāi)問(wèn)題。此外，輸配分開(kāi)有一個(gè)非常重要的考慮因素，就是對(duì)電網(wǎng)公司要實(shí)行價(jià)格監(jiān)管，目前輸配混在一起很難甄別成本。我們沒(méi)有成本規(guī)則，這是最大的問(wèn)題。輸配電是自然壟斷環(huán)節(jié)，政府要進(jìn)行有效的價(jià)格監(jiān)管。目前雖然有監(jiān)管，但只是原則性意見(jiàn)，缺少操作性。所以，當(dāng)務(wù)之急是把成本規(guī)則建立起來(lái)。
