中國儲能網(wǎng)訊：監(jiān)管一詞通常與行政管理相對。監(jiān)管，是指對市場主體進行有效的規(guī)范，防止和杜絕其危害市場公平競爭的行為；行政管理，是以行政手段代替市場行為對資源進行配置。一般來說引入市場機制后，政府的行政管理職能逐步改為監(jiān)管職能，并進一步推動監(jiān)管機構獨立于政府，施行“政監(jiān)分開”的監(jiān)管體制。
監(jiān)管(或行政管理）與其監(jiān)管(或行政管理)對象的運行機制相互促進并相互制約，不可分割單獨看待。所以，不論談監(jiān)管還是談行政管理，均不能離開其對象的運行機制。行政管理體制下，我國現(xiàn)有電力行業(yè)計劃制度通俗來說，主要分為三大制度：項目核準、電價審批、發(fā)電計劃分配，其中的發(fā)電計劃分配既包括年度電量平衡制度也包括電力調(diào)度機構執(zhí)行的計劃調(diào)度制度。2015年印發(fā)的中發(fā)9號文件，啟動的電力市場建設工作就是推動原有計劃三大制度向市場化機制和市場監(jiān)管制度過渡。監(jiān)管制度過渡的速度很大程度上制約著電力市場建設工作的快慢，而監(jiān)管制度的質(zhì)量與執(zhí)行效果甚至可以決定電力市場化機制的具體方向。
1我國傳統(tǒng)的計劃制度
我國計劃制度幾經(jīng)變化，在近十年進入了穩(wěn)定成熟的階段，分為規(guī)劃管理、電價管理和運行管理三個部分，并在過去的十年了取得了輝煌的成績。電力行業(yè)在保證價格基本平穩(wěn)的前提下，克服了煤價高漲等等不利因素，實現(xiàn)了發(fā)電容量的超常規(guī)發(fā)展，特別是連續(xù)幾年每年一億千瓦的裝機容量增長，保證了我國國民經(jīng)濟飛速發(fā)展所需的電力供應。這不但是我國改革開放史上的巨大成績，在世界范圍內(nèi)也是電力行業(yè)發(fā)展的“奇跡”。
成績證明在我國經(jīng)濟發(fā)展的過去十年，這三大制度充分發(fā)揮了作用，是行之有效的制度。具體來說，規(guī)劃管理制度以項目核準為依托手段，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的預測，計算各地區(qū)電力電量的平衡情況。以煤機為例，設定某一利用小時數(shù)為當?shù)仉娏抗┬杵胶庵笜?，當預測某地煤機達到或低于這一指標，則認為當?shù)仉娏抗梢詽M足當?shù)刎摵深A測所需電量；如果預測煤機利用小時數(shù)高于這一指標，則需要核準新的電源項目。電價管理部門直接使用規(guī)劃管理部門項目核準時使用的利用小時數(shù)，作為核定發(fā)電機組回收投資、獲得投資收益所需電價水平的依據(jù)。運行管理部門制定年度電力電量平衡預案（發(fā)電計劃），則是一方面落實規(guī)劃管理部門設想的電量平衡，另一方面落實價格管理部門給出的投資回報機制。通俗的講，三大制度對于電力項目就是一個“管生又管養(yǎng)”的機制。
三大制度有效運行的前提條件是經(jīng)濟結構和增長速度不發(fā)生大的改變，能夠較為準確地預測負荷增長。在這一前提下，規(guī)劃管理可以保證整個系統(tǒng)的冗余度，確保一定時間內(nèi)系統(tǒng)可用電源容量的充裕；價格管理可以保證規(guī)劃內(nèi)的電源項目獲得穩(wěn)定的回報，在壽命周期內(nèi)回收投資和收益，并給電源投資帶來穩(wěn)定的回報預期，有助于鼓勵電源投資；運行管理也可以公平地將規(guī)劃、價格管理的目標落實。
因此可以認為，規(guī)劃、電價和運行管理三個環(huán)節(jié)構成了閉環(huán)的等邊三角形關系，相互依存，任何“一角” 的徹底放開，都會帶來另外“兩角”的放開或巨大改變。
2新電改帶來新的運行機制
改革開放30多年來經(jīng)濟總量年均近10%的持續(xù)高增長，將中國經(jīng)濟帶到了世界第二大經(jīng)濟體。然而，國民經(jīng)濟總量基數(shù)增大、經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳，以及前期刺激政策造成的產(chǎn)能過剩等原因?qū)⑽覈?jīng)濟發(fā)展帶入增長速度換檔期、結構調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”階段。經(jīng)濟增速與經(jīng)濟結構的改變導致原有的電力負荷預測出現(xiàn)偏差，實際利用小時遠低于預計利用小時，大大影響價格管理手段的有效性。因此，調(diào)整電力行業(yè)結構、提高電力資源配置效率成為電力行業(yè)發(fā)展的必然選擇。
新電改的到來恰逢其時，中發(fā)9號文要求按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構，有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本開放配售電業(yè)務，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃。實質(zhì)上，核心就是要建立現(xiàn)代電力市場體系，即電力系統(tǒng)運行的新經(jīng)濟機制。反過來說，形成真的電力市場體系才能完成中發(fā)9號文要求的“三放開”任務。
市場經(jīng)濟的基本價值觀是“供需決定價格”，結合電的物理特性-發(fā)用實時平衡，直接要求發(fā)現(xiàn)電力價格的供需必然是實時的供需情況（顯然沒有開機的機組并不能進入供應序列，離線的用戶也不能影響需求）。因此，現(xiàn)代電力市場由執(zhí)行發(fā)現(xiàn)價格功能的現(xiàn)貨交易、執(zhí)行規(guī)避風險或鎖定收益職能的中長期交易以及金融衍生品組成。直觀上看，可以近似理解為中長期交易（含金融衍生品）將替代運行部門的年度電量平衡預案，而現(xiàn)貨交易將代替電力調(diào)度機構執(zhí)行的日計劃和實時計劃職能。其中，從國際經(jīng)驗來看現(xiàn)貨交易機制必須以“頂層設計、強制推行”的方式建立起來，而中長期交易機制則可在運行部門真正退出行政手段后較為容易的建立起來。
以往由規(guī)劃部門（長期）、運行部門（中短期）、電力調(diào)度機構（短期和即時）引導的電力資源優(yōu)化配置職能，過渡至由市場中的電力價格執(zhí)行，項目的投資回報將主要依靠市場競爭完成，而價格部門也將喪失其利用差別電價進行宏觀調(diào)控的職能；規(guī)劃部門執(zhí)行容量保證（保證電力系統(tǒng)對于社會經(jīng)濟發(fā)展具有足夠供應能力）的職能可采取兩種方式：一是繼續(xù)維持政府對電力企業(yè)保證容量充裕度的監(jiān)管，美國部分州僅要求垂直一體化公司進行發(fā)、輸、配、售環(huán)節(jié)的財務獨立，如果電力公司無法保證容量充裕性，政府會強制要求其通過購買的方式進行保證；二是采用容量市場方式保證容量充裕度，美國部分州對垂直一體化公司發(fā)、輸、配、售環(huán)節(jié)進行資產(chǎn)分離，并建立了容量市場，要求售電公司購買未來一段時間內(nèi)容量義務的方式（獲得容量市場收益的主體負責相應容量提供的經(jīng)濟責任）保證系統(tǒng)充裕度。
3適應新電改的監(jiān)管體系
通往充分競爭、有效配置的電力市場機制并非一片坦途，一方面電力無法大量儲存、潮流分布遵循物理規(guī)律以及輸配環(huán)節(jié)自然壟斷的特性，加上信息不對稱風險，在電力市場中創(chuàng)造了諸多套利空間，增加了監(jiān)管的難度與強度，對監(jiān)管機構提出了精細化和專業(yè)化的要求。另一方面電力由于其特殊的物理屬性，電力市場機制的設計和監(jiān)管都將與其他大宗商品市場不同（例如世界上大宗商品市場化交易當中只有電力必須建設集中的現(xiàn)貨市場），對監(jiān)管人員的經(jīng)濟理論水平、電力運行經(jīng)驗和綜合能力要求更高。
針對日趨加速的電力市場建設，建設具有獨立性、專業(yè)性和權威性的電力監(jiān)管體系迫在眉睫，主要應考慮如下工作：
一是構建獨立的高級別電力監(jiān)管機構，實施政監(jiān)分離。將政府通過行政手段（計劃）分配資源的職能放給市場，最行之有效的辦法就是進行機構調(diào)整。監(jiān)管結果的公平公正要求監(jiān)管機構保持高度獨立性，不受政府職能部門或者利益集團的干預或影響，獨立地制訂并執(zhí)行監(jiān)管政策，因此應設立高級別相對獨立的電力監(jiān)管機構。政府職能部門現(xiàn)有行業(yè)管理職能放給市場后，對電源項目既不再管“生”也不再管“養(yǎng)”，僅保留原有能源戰(zhàn)略規(guī)劃與宏觀政策制定等功能。政府職能部門轉型為主要負責規(guī)劃國家能源戰(zhàn)略、健全能源領域法規(guī)、制定合適能源政策以及能源戰(zhàn)略儲備，由電力監(jiān)管機構負責市場機制建設與監(jiān)管。簡單說，就是政府職能部門未來只負責提出做什么（目標），電力監(jiān)管機構負責怎么做（路徑和方式）以及怎么監(jiān)管。
二是集中電力市場監(jiān)管職能，實施“獨家施政、自負全責”。當前，我國電力監(jiān)管的職能分散與多頭管理割裂了本應相對完整的監(jiān)督管理工作，造成電價、投資與調(diào)度運行各項工作協(xié)調(diào)難度大、成本高、效率低。改變這種“平時多龍治水、遇事無人負責”的尷尬局面，就應當集中電力市場監(jiān)管職能，同時要求電力監(jiān)管機構承擔相應的全部責任，建立權責對等的監(jiān)督問責體系。市場體系下，一般來說，電力市場監(jiān)管職能按監(jiān)管對象分類，可以粗略地分為主要針對發(fā)電側的電力批發(fā)市場監(jiān)管、主要針對售電公司的電力零售交易監(jiān)管（可由地方監(jiān)管機構執(zhí)行）、針對壟斷環(huán)節(jié)的輸配電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管以及針對電力調(diào)度交易機構的監(jiān)管；按監(jiān)管內(nèi)容分類，可分為對競爭環(huán)節(jié)的準入監(jiān)管、可靠性監(jiān)管（類似安全監(jiān)管）、成本監(jiān)審與限價制定、市場規(guī)則設計與修改、市場規(guī)則執(zhí)行監(jiān)管、市場力監(jiān)管、零售行為監(jiān)管等，對輸配電公司的監(jiān)管還包括核定輸配電價、建立激勵機制、制定輸配電網(wǎng)可靠性標準、設定輸配電服務標準、審查電網(wǎng)投資計劃等。
三是央地分工，劃清電力監(jiān)管職能界面。目前，我國電力管理體制基本格局是“央地相同、職能相似、上下兩層”，這種體制優(yōu)勢是，在缺電時代可以實現(xiàn)央地齊心協(xié)力謀發(fā)展，缺點是在電力供應寬松后，各地由于擁有近乎完整的規(guī)劃（近年下放地方核準權限）、運行職能以及部分電價核準職能（名義上電價核準在中央，實質(zhì)上成本監(jiān)審等基礎工作由地方完成），造成各地對于電力資源的平衡方式屬于天然的“省為實體、省間優(yōu)化、區(qū)間調(diào)劑”。這是打破省間壁壘的根本性制度障礙，以及區(qū)域市場建設遲遲不能起步的主要原因，而非簡單的“地方狹隘局部利益”。同時，考慮到發(fā)電、輸電、配電和售電環(huán)節(jié)在市場設計和監(jiān)管上存在以下不同：首先是以高電壓等級交流環(huán)網(wǎng)為主的輸電網(wǎng)往往與省級行政區(qū)并不重合，只能人為確定關口分開（輸電網(wǎng)覆蓋范圍總體上大于省級行政區(qū)域）；其次是發(fā)電一般參與批發(fā)市場，輸電一般為批發(fā)市場服務（電力市場范圍大部分情況下將跨越行政區(qū)）；最后配電網(wǎng)屬于地方基礎設施建設，配售電業(yè)務直接接觸用戶。所以一旦決定開始建設電力市場機制后，電力批發(fā)市場建設和監(jiān)管職能應交由天然跨行政區(qū)的中央電力監(jiān)管機構統(tǒng)一負責，電源項目（接入輸電網(wǎng)）和輸電網(wǎng)規(guī)劃由中央規(guī)劃部門統(tǒng)一規(guī)劃；對于作為地方基礎設施的配電網(wǎng)與供水供熱等公用行業(yè)一樣，服從地方規(guī)劃，配電、售電服務質(zhì)量監(jiān)管等工作，應完全交于地方電力監(jiān)管機構。
四是依法賦予監(jiān)管權威性，杜絕將計劃職能翻牌。由于我國電力市場建設剛剛起步，全行業(yè)都是摸著石頭過河，出現(xiàn)了很多“換湯不換藥”的“監(jiān)管”，其實就是原來的行政管理職能換了件“監(jiān)管”的衣服，例如原來的“管理部門拍板”變成了“監(jiān)管（原計劃）部門協(xié)調(diào)”，長此以往監(jiān)管機制的錯位將極大延遲市場化進程，近期各地對此已有一定反映。因此，必須通過建章立制明確電力監(jiān)管機構在市場規(guī)劃、市場建設和市場監(jiān)管方面的權力以及與之相對的責任；同時，由法律賦予監(jiān)管部門對違規(guī)的機構和個人實施法規(guī)與經(jīng)濟懲處的權利，才能真正將監(jiān)管政策執(zhí)行到位。電力市場監(jiān)管的目的是維護市場公平，換句通俗的話講就是“搭臺唱戲”，規(guī)則制定好，臺子搭起來，市場主體公平競爭，誰在里頭“興風作浪”并且違反規(guī)則，監(jiān)管機構應立即出手，其他市場問題則按市場規(guī)則解決。這并不意味著監(jiān)管機構屬于“點頭不算搖頭算”的看客，而是對監(jiān)管機構提出了更高的要求，依據(jù)市場規(guī)則“吹哨子、判糾紛”可不那么簡單，直接裁決的就是市場主體的經(jīng)濟利益，毫不夸張的說由于行政復議，未來監(jiān)管機構做被告的幾率大大增加。
五是落實經(jīng)費，內(nèi)外腦兼修。監(jiān)管是不便宜的，天底下沒有免費的監(jiān)管，便宜的監(jiān)管會導致浪費，越便宜的監(jiān)管浪費越大。因為沒有對監(jiān)管的投入，監(jiān)管機構自身不具備專家儲備，沒有形成戰(zhàn)略性威懾，被監(jiān)管的壟斷環(huán)節(jié)對象就會增加投資，增加人力，降低效率，擁有市場力的競爭環(huán)節(jié)對象就會行使市場力，增加用戶成本。所以一方面監(jiān)管工作需要足夠的運行費用，不能和過去一樣使用“下級企業(yè)”提供的監(jiān)管便利條件，更要保持和監(jiān)管對象管理系統(tǒng)、技術裝備同步（甚至水平更高）的資金配置，才能做到“魔高一尺、道高一丈”，形成足夠的“戰(zhàn)略威懾”。另一方面要保證監(jiān)管人員的待遇，“待遇留人、事業(yè)留心”這才是一個良性的人力資源使用模式，并且足夠的費用也可適應監(jiān)管人員培訓和再教育的需要。20 世紀 90 年代，英國有近 2／3 的公務員轉到類似監(jiān)管機構工作，美國、加拿大、荷蘭、丹麥、澳大利亞等國均有類似的實踐，監(jiān)管發(fā)展是政府轉型和服務型政府建設的體制基礎，也就是說電力市場的第一代監(jiān)管人員是從原來政府管制部門轉型而來。考慮監(jiān)管對人員要求的提高，相應的培訓費用就成為了必然的列支項目。當然，政府官員轉型為職業(yè)監(jiān)管者需要一個過程，單單依靠監(jiān)管機構完成全部監(jiān)管工作必然是不現(xiàn)實的，繁雜而專業(yè)化的監(jiān)管工作需要有償引入外腦，可以考慮以PPP的方式動員分散在科研院所、社會各界的專業(yè)力量參與監(jiān)管，并最大程度避免“監(jiān)管俘獲”?？偠灾捎陔娏κ袌霰O(jiān)管涉及成本測算、價格制定、限制壟斷等復雜且專業(yè)性強的工作，必須引進包括電力政策、電力市場、財務、法律等領域的專業(yè)人士，以及大量的專家服務。因此，在接受部分財政補貼的基礎上應為電力監(jiān)管機構創(chuàng)設一定服務收費權，按照公開、透明的原則，對相關企業(yè)收取處理市場糾紛、費率或服務條款審核的費用，將充分體現(xiàn)“將對市場主體的監(jiān)管視為服務并相應收取費用”的理念。
最后，縱觀國際電力市場建設和電力監(jiān)管體（機）制建設，并不存在千篇一律的普適模式，但是正確的電力市場概念和正確的電力監(jiān)管方法論至關重要，我們需要根據(jù)國情又充分服從一般性經(jīng)濟規(guī)律和監(jiān)管理論進行探索，才能保證新一輪改革沿著既定的方向前進，同時確認和鞏固電改成果，保障電改能穩(wěn)定、有效、成功、深入地進行下去。
[1] 本文監(jiān)管特指對壟斷性環(huán)節(jié)的經(jīng)濟監(jiān)管和對影響市場競爭環(huán)境的行為監(jiān)管。
[2] 本文行政管理主要是特指我國的計劃管理制度。
