中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：近日，國(guó)家能源局發(fā)布的《關(guān)于建立燃煤火電機(jī)組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求的通知（征求意見(jiàn)稿）》在業(yè)內(nèi)引起了較大反響。
該文件被認(rèn)為是推動(dòng)風(fēng)電、太陽(yáng)能光伏發(fā)電等非水可再生能源發(fā)展的重要利好文件。但與此同時(shí)，也有觀點(diǎn)表示質(zhì)疑，認(rèn)為該政策“存在不科學(xué)、不合理之處?！? 戳此詳見(jiàn)：《煤電承擔(dān)非水可再生能源配額不科學(xué)?》
這份文件到底意義何在？燃煤火電機(jī)組承擔(dān)非水可再生能源發(fā)電配額是否必要？可行性有多大？國(guó)家發(fā)展改革委能源研究所研究員時(shí)璟麗給出了自己的看法。同時(shí)也歡迎讀者朋友們?cè)谖哪┝粝赂髯缘挠^點(diǎn)和建議：）
我國(guó)已提出了推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的能源發(fā)展方向，持續(xù)增加清潔、綠色能源供應(yīng)量、不斷提升其在能源生產(chǎn)和消費(fèi)中的比重是能源革命的基礎(chǔ)?？稍偕茉吹某掷m(xù)規(guī)?；l(fā)展是實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)轉(zhuǎn)型不可或缺的重要途徑，也是建設(shè)生態(tài)文明、達(dá)成美麗中國(guó)夢(mèng)的重要組成部分。
2020年和2030年非化石能源在一次能源消費(fèi)中占比15%和20%的國(guó)家目標(biāo)，既是我國(guó)未來(lái)能源轉(zhuǎn)型路徑指引，也明確了近中期可再生能源發(fā)展的任務(wù)。“十二五”期間，我國(guó)可再生能源技術(shù)快速進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)實(shí)力顯著提升，市場(chǎng)規(guī)模迅速擴(kuò)大，呈現(xiàn)大范圍增量替代、區(qū)域性存量替代的趨勢(shì)。但隨著應(yīng)用規(guī)模不斷擴(kuò)大，可再生能源在未來(lái)發(fā)展空間、能源系統(tǒng)融入、政策機(jī)制保障等方面面臨愈加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，尤其是較高比例限電、電價(jià)補(bǔ)貼缺口、規(guī)劃建設(shè)配套等問(wèn)題凸顯。
在當(dāng)前電力體制改革持續(xù)推進(jìn)、能源和電力需求增長(zhǎng)緩慢的大環(huán)境下，僅靠延續(xù)既往政策難以化解可再生能源發(fā)展面臨的迫切問(wèn)題，必須結(jié)合能源發(fā)展形勢(shì)和電力體制改革進(jìn)程，進(jìn)行可再生能源政策和機(jī)制創(chuàng)新，以保障國(guó)家非化石能源占比和能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，加快推進(jìn)可再生能源成為主力能源之一的進(jìn)程。
“十三五”伊始，國(guó)家能源局頒布了《關(guān)于建立可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法》等文件，并就《關(guān)于建立燃煤火電機(jī)組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求的通知（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）等開(kāi)始征求意見(jiàn)。上述政策的頒布實(shí)施或探索，清晰表明可再生能源機(jī)制創(chuàng)新步伐已經(jīng)邁出并加快。其中近期發(fā)布的《通知》，雖然還在征求意見(jiàn)階段，但已在業(yè)內(nèi)引起較大反響，筆者研讀后深有感觸，粗淺觀點(diǎn)如下。
建立可再生能源指標(biāo)管理體系
是推進(jìn)能源供應(yīng)轉(zhuǎn)型的重要抓手
推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，加快能源供應(yīng)轉(zhuǎn)型，需要有可操作、可落地的措施。雖然我國(guó)提出了約束性的非化石能源占比目標(biāo)，也有《可再生能源法》作為保障，但目前許多地方出現(xiàn)嚴(yán)重的棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象及各地大干快上煤電項(xiàng)目的趨勢(shì)表明，非化石能源目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還面臨著許多深層次的體制機(jī)制問(wèn)題有待解決，落實(shí)國(guó)家提出的能源轉(zhuǎn)型要求，僅靠各方自發(fā)努力無(wú)法凝聚力量，還必須有量化的考核指標(biāo)及具體抓手推進(jìn)實(shí)施。
為此，國(guó)家能源局在今年3月發(fā)文提出建立可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度，目的是建立全面的指標(biāo)統(tǒng)計(jì)考核體系，引導(dǎo)地方科學(xué)制定可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)以及能源發(fā)展規(guī)劃編制、實(shí)施，明確地方政府、電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)在發(fā)展可再生能源方面的責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)體系，從而實(shí)現(xiàn)更加有效的事中事后監(jiān)管，進(jìn)而推動(dòng)能源系統(tǒng)朝向綠色低碳方向轉(zhuǎn)型。
實(shí)施非水可再生能源發(fā)電配額制度就是落實(shí)目標(biāo)引導(dǎo)制度、建立監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)體系的一項(xiàng)具體措施，也是動(dòng)員和督促能源領(lǐng)域各個(gè)相關(guān)方推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要抓手，應(yīng)以其為先導(dǎo)，逐步建立全面的可再生能源指標(biāo)管理和考核體系，真正落實(shí)國(guó)家提出的能源轉(zhuǎn)型和非化石能源占比要求。
燃煤火電機(jī)組承擔(dān)非水可再生能源發(fā)電配額
是必要且可行的
根據(jù)《通知》，燃煤火電機(jī)組將承擔(dān)可再生能源發(fā)電量配額責(zé)任，具體指標(biāo)是到2020年非水可再生能源發(fā)電量與其煤電發(fā)電量的比重不低于15%。
將燃煤火電機(jī)組作為配額責(zé)任主體具備可操作性并可體現(xiàn)多重意義：
其一，選擇發(fā)電企業(yè)作為配額承擔(dān)主體符合我國(guó)當(dāng)前電力行業(yè)的總體環(huán)境。
從全球可再生能源責(zé)任目標(biāo)機(jī)制看，強(qiáng)制市場(chǎng)份額或配額制度是較成熟的機(jī)制，在美國(guó)、英國(guó)、瑞典、澳大利亞、日本、韓國(guó)等幾十個(gè)國(guó)家和地區(qū)實(shí)施，是推動(dòng)許多國(guó)家和地區(qū)可再生能源發(fā)展的重要市場(chǎng)機(jī)制。承擔(dān)強(qiáng)制配額的主體，有的是電網(wǎng)企業(yè)（如美國(guó)大部分州、英國(guó)），有的是發(fā)電企業(yè)（如韓國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)）。
以電網(wǎng)企業(yè)作為承擔(dān)主體的前提條件和環(huán)境是充分競(jìng)爭(zhēng)的電力購(gòu)配售市場(chǎng)，配電商可在電力市場(chǎng)通過(guò)短期合約或長(zhǎng)期合同完成配額要求，并將成本傳遞給消費(fèi)者。
我國(guó)在2015年啟動(dòng)電力體制改革且有一定進(jìn)展，但在短期內(nèi)達(dá)到如歐美的完全電力市場(chǎng)化模式、期冀市場(chǎng)化改革一步到位是不現(xiàn)實(shí)的。但我國(guó)放開(kāi)發(fā)電側(cè)的改革已有十余年，將發(fā)電企業(yè)作為責(zé)任和被考核主體具備基礎(chǔ)和條件。
其二，燃煤發(fā)電企業(yè)承擔(dān)配額責(zé)任是落實(shí)電力行業(yè)供給側(cè)改革的一項(xiàng)重要措施。
由于煤炭?jī)r(jià)格持續(xù)下降，發(fā)電企業(yè)投資煤電熱情高漲，近一年多來(lái)在電力消費(fèi)增速大幅降低的情況下，煤電裝機(jī)仍創(chuàng)歷史新高，2015年新增煤電裝機(jī)超過(guò)5000萬(wàn)千瓦，且有超過(guò)3億千瓦的煤電處于在建、核準(zhǔn)或前期工作狀態(tài)。2014以來(lái)，我國(guó)全社會(huì)用電量增速明顯下降，部分地區(qū)的電力行業(yè)供應(yīng)過(guò)剩局面已非常突出。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，預(yù)計(jì)“十三五”期間的用電量增速也趨于平穩(wěn)，煤電項(xiàng)目大干快上的局面加劇了當(dāng)前全國(guó)電源過(guò)剩的趨勢(shì)，造成各類電源之間，尤其是煤電與可再生能源之間直接爭(zhēng)奪當(dāng)前的利益空間和未來(lái)的發(fā)展空間，考慮綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型、煤炭消費(fèi)總量控制、能源領(lǐng)域供給側(cè)改革等各項(xiàng)要求，需要強(qiáng)化煤電企業(yè)發(fā)展或支持清潔能源的責(zé)任，并進(jìn)一步抑制企業(yè)投資煤電的沖動(dòng)，推進(jìn)向清潔綠色電力轉(zhuǎn)型。
其三，承擔(dān)綠色電力配額是燃煤發(fā)電企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的一個(gè)重要體現(xiàn)。
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)煤電定價(jià)機(jī)制并沒(méi)有將其外部性成本考慮在內(nèi)，煤電企業(yè)在排放污染物時(shí)沒(méi)有承擔(dān)應(yīng)有的環(huán)保責(zé)任，其外部性成本被社會(huì)公眾承擔(dān)了。
此外，碳交易等反映煤電外部性成本的市場(chǎng)機(jī)制還需要時(shí)間才能得以全面實(shí)施，在近期內(nèi)傳導(dǎo)到煤電成本上的作用也有限。
燃煤發(fā)電企業(yè)購(gòu)買(mǎi)綠色證書(shū)滿足配額要求，是履行其社會(huì)責(zé)任的一種體現(xiàn)，可作為支付其外部性費(fèi)用的一條途徑。
需要指出的是，煤電企業(yè)以自建非水可再生能源項(xiàng)目或購(gòu)買(mǎi)綠色證書(shū)方式完成配額指標(biāo)，與現(xiàn)有“可再生能源電價(jià)附加”政策并無(wú)矛盾沖突之處?！翱稍偕茉措妰r(jià)附加”的征收對(duì)象是電力用戶，是依據(jù)銷(xiāo)售電量征收的，體現(xiàn)的是全體電力用戶支持可再生能源發(fā)展的責(zé)任，征收范圍并不包括發(fā)電企業(yè)，煤電企業(yè)也不需要依據(jù)其發(fā)電量繳納可再生能源電價(jià)附加。
燃煤發(fā)電企業(yè)承擔(dān)15%的配額指標(biāo)
是與非化石能源占比目標(biāo)要求相適應(yīng)的
2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)量占比達(dá)到15%，是“十三五”期間我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)約束性目標(biāo)。當(dāng)前，發(fā)電是我國(guó)商品化非化石能源的主要來(lái)源，占98%以上。
在非化石能源發(fā)電中，由于建設(shè)工期的因素，到2020年可投產(chǎn)的水電、核電項(xiàng)目及可能發(fā)電量基本是確定的。為實(shí)現(xiàn)非化石能源15%占比指標(biāo)，“十三五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃初步確定的目標(biāo)是，到2020年風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)分別達(dá)到2.5億千瓦、1.6億千瓦、1500萬(wàn)千瓦，折算為2020年非水可再生能源發(fā)電量總計(jì)約6800~7000億千瓦時(shí)。再考慮2020年的與燃煤發(fā)電量約4.4~4.8萬(wàn)億千瓦時(shí)，非水可再生能源發(fā)電量約占燃煤發(fā)電量的15%。
換言之，如果燃煤發(fā)電企業(yè)實(shí)現(xiàn)了配額指標(biāo)要求，2020年國(guó)家確定的非化石能源占比目標(biāo)相應(yīng)也就可以實(shí)現(xiàn)。
綠色證書(shū)交易是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制
促進(jìn)可再生能源融入電力市場(chǎng)的重要手段
在目標(biāo)引導(dǎo)制度和發(fā)電配額考核制度中，建立綠色證書(shū)交易機(jī)制是符合市場(chǎng)化改革方向的一個(gè)亮點(diǎn)和核心。
如果沒(méi)有綠色證書(shū)交易機(jī)制，無(wú)論對(duì)電網(wǎng)企業(yè)提出消納可再生能源電量比例要求，還是對(duì)發(fā)電企業(yè)提出可再生能源發(fā)電量占比要求，都會(huì)不可避免帶上行政計(jì)劃色彩，與市場(chǎng)化改革方向相悖。根據(jù)《通知》規(guī)定，燃煤發(fā)電企業(yè)可通過(guò)自建非水可再生能源項(xiàng)目或購(gòu)買(mǎi)可再生能源綠色證書(shū)的方式，完成發(fā)電配額考核指標(biāo)要求，即通過(guò)綠色證書(shū)交易機(jī)制，以市場(chǎng)化方式推進(jìn)可再生能源發(fā)電配額機(jī)制的實(shí)施和促進(jìn)可再生能源逐步融入電力市場(chǎng)。綠色證書(shū)交易機(jī)制與可再生能源電價(jià)和補(bǔ)貼政策之間有直接關(guān)聯(lián)，應(yīng)與電價(jià)和補(bǔ)貼機(jī)制改革相輔相成，協(xié)同推進(jìn)。
考慮到電力體制改革提出要放開(kāi)輸配外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，發(fā)用電計(jì)劃也將有序放開(kāi)，新增的火電原則上都要參與市場(chǎng)，這樣未來(lái)燃煤發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)存在的意義就會(huì)逐漸失去，這也意味著依托燃煤標(biāo)桿電價(jià)的可再生能源價(jià)格及補(bǔ)貼機(jī)制要做重大調(diào)整。未來(lái)風(fēng)電、光伏等可再生能源電價(jià)形成機(jī)制可能需要由分資源區(qū)標(biāo)桿電價(jià)逐步調(diào)整為電力市場(chǎng)中的批發(fā)電價(jià)加上定額電價(jià)補(bǔ)貼兩部分組成，即由現(xiàn)有的差價(jià)補(bǔ)貼向定額補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變。
因此，實(shí)施綠色證書(shū)交易機(jī)制，可再生能源發(fā)電的收益就將來(lái)自于電力市場(chǎng)上網(wǎng)價(jià)格、定額補(bǔ)貼和綠色證書(shū)收益三個(gè)方面，將會(huì)降低對(duì)政府財(cái)政補(bǔ)貼的需求；并且隨著可再生能源成本下降、綠色證書(shū)機(jī)制完善，逐步提升綠色證書(shū)價(jià)格和收益，可加快可再生能源發(fā)電差價(jià)或定額補(bǔ)貼降低的步伐，盡快實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，使可再生能源發(fā)電完全參與電力市場(chǎng)。
從破解當(dāng)前和近期可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼資金難題角度，實(shí)施綠色證書(shū)交易機(jī)制可發(fā)揮重要作用。
到2015年底我國(guó)可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼累計(jì)資金缺口約400億元，補(bǔ)貼資金拖欠問(wèn)題已對(duì)可再生能源發(fā)電全產(chǎn)業(yè)鏈造成影響，如果政策不做調(diào)整，“十三五”期間補(bǔ)貼缺口仍將存在并將逐年擴(kuò)大。據(jù)初步測(cè)算，如考慮綠色證書(shū)交易實(shí)施起步階段的幾年內(nèi)，一個(gè)綠色證書(shū)（一兆瓦時(shí)）價(jià)格約100元，則現(xiàn)有可再生能源基金規(guī)?；究蓾M足電價(jià)補(bǔ)貼需要。
發(fā)電配額和綠色證書(shū)機(jī)制重在有效落實(shí)
燃煤企業(yè)非水可再生能源發(fā)電配額考核和綠色證書(shū)交易機(jī)制的效力關(guān)鍵在于切實(shí)落實(shí)。關(guān)鍵點(diǎn)主要在幾個(gè)方面：
一是明確年度考核指標(biāo)，應(yīng)根據(jù)可再生能源發(fā)展情況和規(guī)劃目標(biāo)，進(jìn)行發(fā)電配額的年度指標(biāo)分解，確定合適的年度電量比重指標(biāo)，并將通過(guò)市場(chǎng)交易形成的綠色證書(shū)價(jià)格水平作為重要參照因素，調(diào)整年度指標(biāo)，以及可再生能源發(fā)電差價(jià)或定額補(bǔ)貼水平。
二是盡快建立綠色證書(shū)管理和交易平臺(tái)，分步驟啟動(dòng)交易。
三是加強(qiáng)對(duì)燃煤企業(yè)完成非水可再生能源發(fā)電配額情況的監(jiān)測(cè)和考核，《通知》文件中已提出了明確的督促和嚴(yán)格的懲罰措施，切實(shí)落實(shí)將對(duì)可再生能源的持續(xù)健康發(fā)展起到重要的保障作用。
