2016年1月21日，在中國光伏行業(yè)協(xié)會舉辦的“光伏行業(yè)2015年回顧與2016年展望”研討會上，國家能源局新能源司相關(guān)人士以“機遇與挑戰(zhàn)并存”的主題分析了近期出臺的一系列光伏行業(yè)政策及中國光伏發(fā)電的現(xiàn)狀及未來的發(fā)展方向。以下為該演講實錄整理及摘?。?
全球及中國光伏產(chǎn)業(yè)的機遇
光伏領(lǐng)域的形勢是機遇和挑戰(zhàn)并存。世界上從全球能源的發(fā)展趨勢來看，能源變革現(xiàn)在已經(jīng)是在如火如荼的展開，這是不可逆轉(zhuǎn)的，而且可再生能源逐漸成為能源轉(zhuǎn)型新增電力裝機的一個主力。英國關(guān)閉了境內(nèi)所有的煤礦，宣告英國持續(xù)三百年的煤炭工業(yè)結(jié)束，結(jié)束了它的煤炭工業(yè)史；同時還宣布從現(xiàn)在開始到2025年，逐漸的關(guān)閉境內(nèi)燃煤電廠，這種跡象很清晰得表明能源轉(zhuǎn)型現(xiàn)在是在加速。
同時一些發(fā)展中國家，在沒有進(jìn)入到工業(yè)化，或者后工業(yè)化的階段，就已經(jīng)開始重視可再生能源的利用，如巴西、印度這些國家都是發(fā)展中國家，但是他們現(xiàn)在也逐漸用可再生能源去填補它的能源的缺口。
從全球范圍來看，可再生能源替代化石能源的步伐是在加快。據(jù)初步統(tǒng)計的數(shù)字，今年全球光伏發(fā)電新增裝機5000萬千瓦，增速大概是15%到16%，光伏發(fā)展面臨一個很好的機遇。
中國的能源變化中，光伏發(fā)展來看依然是機遇很大。國家能源局及其他多個部門已經(jīng)統(tǒng)計了2015年最終的數(shù)字，可能近期就會公布。今年到2015年底，光伏發(fā)電累計裝機容量是4300萬千瓦，新增量大概就是15GW，累計量已經(jīng)超過了德國，成為全球第一。規(guī)模上，中國連續(xù)三年裝機都是超過一千萬千瓦，提前完成“十二五”規(guī)劃目標(biāo)。其實我們最早的“十二五”規(guī)劃，光伏發(fā)電目標(biāo)只定了兩千萬千瓦，但是根據(jù)發(fā)展形勢的要求，我們2013年調(diào)整了一次目標(biāo)，調(diào)整到了3500萬千瓦，即使調(diào)高了很多，現(xiàn)在依然超額的完成任務(wù)。
這里有個比較有趣的問題，到十一月底的時候，我們今年新增裝機容量只有1150萬千瓦，我們當(dāng)時得2015年的新增裝機可能能到1300萬到1400萬就不錯了，但是沒想到最后一個月一下新增了大概幾百萬千瓦。這里面我們也在想原因到底是什么，其實從國家政策來看，調(diào)整電價的時間節(jié)點是在2015年—2016年之間，后來考慮到冬季的施工難題，就把時間特意調(diào)整到2016年的6月30日。我想可能這可能有企業(yè)自身的考核要求，可能也有一些地方有地方性補貼的政策驅(qū)動。
總之，國內(nèi)這幾年光伏發(fā)展非?？?。再看“十三五”規(guī)劃目標(biāo)，目前的規(guī)劃目標(biāo)是到2020年達(dá)到1.5億千瓦（150GW），這個目標(biāo)還要跟規(guī)劃司等其他部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，最終的數(shù)字還沒有確定下來。我們預(yù)計最終目標(biāo)會再在1-1.5億千瓦范圍。不管最終結(jié)果如何，每年平均裝機大概都在1500到2000萬千瓦之間，這個數(shù)字對光伏產(chǎn)業(yè)的支撐應(yīng)該還是有力度的，光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展未來前景依然能夠看好。
在兩個機遇的同時，光伏產(chǎn)業(yè)也面臨著諸多的挑戰(zhàn)。
電價補貼拖欠的挑戰(zhàn)
第一個挑戰(zhàn)是光伏的電價補貼政策。我們認(rèn)為現(xiàn)行的補貼政策可能是不可持續(xù)的，從我們自身來看，即使從行業(yè)管理部門來看，這個補貼政策依然是有些問題。光伏發(fā)電行業(yè)這兩年因補貼問題受到不小影響，2013年9月份后到現(xiàn)在新并網(wǎng)的電站機組都沒有享受到補貼。
這件事我們大家在座的各個企業(yè)、各位同仁們都要感謝中國光伏行業(yè)協(xié)會和光伏專委會，他們牽頭聯(lián)合了很多的光伏企業(yè)，向中央政府匯報，習(xí)主席把批示文件下發(fā)到國家能源局新能源司來辦理。這件事情已經(jīng)驚動了中國最高層領(lǐng)導(dǎo)。目前補貼的問題已經(jīng)見到效果，可再生能源電價附加的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)從1.5分提高到1.9分。當(dāng)然這個力度雖然與我們的預(yù)期還要差很多，但不管怎么說還是有一個進(jìn)步。
第六批可再生能源補貼目錄的工作已經(jīng)啟動，但就一些細(xì)節(jié)還存在不同的意見，實施辦法還在討論之中。但是我想第六批補貼目錄不久就會下發(fā)各地，讓各地填報項目。但大家應(yīng)該也很清楚，1.9分的附加是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠解決光伏電站被拖欠補貼。
目前統(tǒng)計，到2015年底光伏發(fā)電項目累計拖欠補貼大概有400億。即使按照2016年1.9分的新標(biāo)準(zhǔn)來征收，每年能征收不到700億，只有大約600億左右。這個數(shù)字的計算是這樣來的：全年用電量是5-5.5萬億度，征收范圍中不包括居民電量和農(nóng)業(yè)電量，而且自備電廠的征收率也比較低，最終大概征收率只能覆蓋到所有用電量的70%。按照以前標(biāo)準(zhǔn)，1.5分的電價附加下大概每年能征收500億，新提高標(biāo)準(zhǔn)以后每年也就是六百多億的資金。所以到2016年底征收完畢，也只能夠解決到2015年底之前的新能源項目。
希望大家能夠清楚，在現(xiàn)行補貼政策下，補貼的拖欠在未來一段時間內(nèi)可能成為新常態(tài)。估計普遍拖欠時間有一年左右，即2015年并網(wǎng)的項目，可能2016年底才能夠進(jìn)入補貼目錄。所以我們認(rèn)為這種補貼措施是不可持續(xù)的。希望大家要做好心理準(zhǔn)備。
限電的挑戰(zhàn)
第二個挑戰(zhàn)，限電?，F(xiàn)在光伏棄光現(xiàn)象已經(jīng)非常明顯。據(jù)統(tǒng)計，2015年全年棄光電量大概是40億。2015年全國光伏電量是400億，棄光比例是10%。棄光最重的兩個地方，是甘肅和新疆，甘肅的棄光率31%，新疆的棄光率是26%。入冬采暖季到了以后，棄光率更加嚴(yán)重。在2015年12月的統(tǒng)計中，新疆的棄光率達(dá)到59%，寧夏的棄光率達(dá)到39%。這個棄光情形到2016年不僅難以緩解，并且很可能更加惡化。
給大家?guī)捉M數(shù)字，2015年全社會用電量增加只有0.6%，但電力裝機增長速度是10%。2015年全年新增裝機1.3億千瓦，不僅沒有降低，反而是歷年來新增裝機量最大的一年。其中火電裝機新增加6000多萬千瓦，風(fēng)電大約3200萬千瓦，光伏1500萬千瓦，但是火電的裝機增幅依然很大，火電新增裝機增長速度也達(dá)到了將近8%。
從現(xiàn)在供需來看，2016年西部地區(qū)的棄光情況一定是更加明顯。有人可能認(rèn)為西部地區(qū)在新建外送通道，現(xiàn)在各級“十三五”規(guī)劃中提出很多外送通道的建設(shè)。但外送通道能否解決西電東送、新能源消納的問題能否解決？我們并不樂觀。為什么？因為在能源生產(chǎn)和消費的新常態(tài)下，現(xiàn)在中東部地區(qū)也不缺電，以往缺電的大省，如廣東、浙江等，現(xiàn)在他們本省的平均火電利用小時數(shù)也只有4000小時左右。從這個供需來看，中東部地區(qū)接受外來電力的意愿越來越低，沒有那么高的積極性。所以協(xié)調(diào)外送通道的難度也越來越大。
所以，如果體制機制不發(fā)生大變革，西部地區(qū)棄光現(xiàn)象也將成為常態(tài)。特別是最近剛調(diào)整了光伏上網(wǎng)電價，一類地區(qū)降了一毛錢，二類地區(qū)降了七分錢，因此一類地區(qū)、二類地區(qū)電站的經(jīng)濟性越來越差。因此光伏市場很可能向中東部調(diào)整。
中東部地區(qū)的土地問題
中東部光伏市場也面臨挑戰(zhàn)。中東部地區(qū)未利用土地少，土地成為中東部開發(fā)光伏電站的重要約束。特別是近期國土資源部聯(lián)合六部委印發(fā)的五號文件中規(guī)定，如果光伏發(fā)電項目占用農(nóng)地，要完全要按照建設(shè)用地來處理。這樣的一刀切操作對光伏電站開發(fā)是致命的打擊，中東部地區(qū)未利用地非常少，大多數(shù)都是農(nóng)地、林地。
國家能源局未來的光伏工作方向
為了解決這些挑戰(zhàn)，我想給大家匯報一下國家能源局采取的一些措施，或者是我們一些工作的方向?！笆濉逼陂g我們認(rèn)為最主要的任務(wù)是加速技術(shù)進(jìn)步和成本降低，盡早擺脫對補貼的依賴。未來有以下五個工作方向。
一、配合發(fā)改委價格司做好逐漸電價下調(diào)工作
光伏電價調(diào)整征求意見稿文件出臺時，是有一個五年電價調(diào)整表，每年都直接列出來，但國家能源局與發(fā)改委價格司溝通后，決定只列第一年（2016年）。但是以后的電價降價幅度可能比之前征求意見稿中的電價還要大，因為按征求意見稿，到2020年一類地區(qū)的電價還要六毛多，但按我們現(xiàn)在的想法，一類地區(qū)到2020年一定要降到6毛錢以下。
起初對電價調(diào)整，出于保護(hù)行業(yè)的考慮，對于一類地區(qū)的電價下調(diào)一毛錢我們還是有一些想法的。但后來我們覺得電價必須進(jìn)行一個調(diào)整，從外界的反應(yīng)來看，大家也很清楚。關(guān)于西部光伏電站，有個說法，電站轉(zhuǎn)讓兩次后還有利潤可賺，這是外界對我們光伏電站的一些評價。連財政部價格司都認(rèn)為我們的降價力度不夠，認(rèn)為光伏電站太賺錢了，特別是在2014、2015年很多的行業(yè)都已經(jīng)處于虧損，或者是瀕臨虧損的情況下，光伏行業(yè)還能看到兩位數(shù)的毛利率，所以價格司認(rèn)為必須進(jìn)行一個降價。
從行業(yè)自身來看，我認(rèn)為應(yīng)該有動力面對電價下調(diào)，無論從贏得國際市場，還是在國內(nèi)跟傳統(tǒng)能源最終形成競爭力看，都應(yīng)該降電價。所以要對自己狠一點，一次性降了一毛錢。最終國家能源局同意了價格司的做法。
另外要避免行業(yè)大起大落的狀況，如光伏電站規(guī)模突然減速、剎車，這對制造行業(yè)可能會有較大影響。所以我們整體考慮了行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展后盡量適當(dāng)控制電站開發(fā)節(jié)奏。爭取用更少補貼，更小的規(guī)模，把電價先降下來。國家能源局做了測算，如果按“十三五”期間平均每年按照勻速開發(fā)，每年大概1800—2000萬千瓦，到2020年累計需要的補貼近4000億。這是一個很大的數(shù)字。如果按照先慢后快的節(jié)奏進(jìn)行開發(fā)，補貼總額會降到3000億左右。如果展望到2025年、2030年，這兩種模式的差距就更大。
二、推進(jìn)領(lǐng)跑者計劃
關(guān)于領(lǐng)跑者計劃，國家能源局將會同工信部，把前端制造業(yè)和后端應(yīng)用聯(lián)動起來，通過市場應(yīng)用加速先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用，推動技術(shù)進(jìn)步。自2015年5月份出臺了相關(guān)文件，6月份推出第一個先進(jìn)領(lǐng)跑者的基地，從目前實施效果看，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。首先確實通過競標(biāo)選擇了一批具有投資能力、技術(shù)能力的大企業(yè)入駐，應(yīng)該能引領(lǐng)技術(shù)進(jìn)步；另外項目中采用了業(yè)內(nèi)先進(jìn)產(chǎn)品。
2016年領(lǐng)跑者基地還會做幾個，但單批還是與納入到2016年的整體規(guī)模分配，國家能源局仍為決定。同時也請工信部電子信息司彭紅兵副司長跟國家能源局一起，對領(lǐng)跑者的技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行定期調(diào)整。2015年多晶、單晶組件入門門檻效率分別是15.5%和16%，，領(lǐng)跑者效率是16.5%和17%，這些數(shù)字都定期調(diào)整。
此外，還要加強監(jiān)管力度，由于電價調(diào)整時間節(jié)點在2016年的6月份，因此上半年組件會非常緊俏，很多落后產(chǎn)能可能開工了。這些落后產(chǎn)能到底能不能達(dá)到先進(jìn)技術(shù)門檻，應(yīng)該進(jìn)行全面核查，要保證電站中能夠用到質(zhì)量合格的組件。
三、競爭方式的項目配置
全面采取競爭方式來配置項目，大家最近應(yīng)該都關(guān)注到了。我們現(xiàn)在向全社會公開征求意見。這個意見業(yè)界的反應(yīng)不一，我們得到大多數(shù)企業(yè)的反應(yīng)還是不錯的，他們認(rèn)為這種方式可以最大限度的降低路條買賣，能夠把成本空間留給技術(shù)進(jìn)步。但地方政府也提多不同意見，他認(rèn)為他們增加了管理難和管理成本。
這個文件最終出臺的內(nèi)容還在研究中。
借此機會我也向大家解釋這個文件，這個文件最主要體現(xiàn)三個思想：
1.通過市場競爭配置項目資源，把競爭條件，如入門門檻、項目前期的準(zhǔn)備等因素都納進(jìn)來。希望能夠通過市場競爭去發(fā)現(xiàn)市場價格，擠出各種各樣水分；
2.體現(xiàn)放管結(jié)合的思想。為了落實簡政放權(quán)，我們把光伏電站項目配置權(quán)力基本上交由地方政府，國家能源局每年只下達(dá)計劃，由地方根據(jù)計劃配置項目。但是我們逐漸發(fā)現(xiàn)這樣操作問題也很大，有地方把項目逐級進(jìn)行一個分配，分配到市，甚至分配到縣。比如山東，這個地區(qū)一個項目就三、五個兆瓦，完全沒有規(guī)模的經(jīng)濟性，也起不到用規(guī)模帶動技術(shù)進(jìn)步的作用。有的地方甚至就把項目完全分配給了“關(guān)系戶”。這里不點名具體省份，我們看到報上來項目清單，有些企業(yè)完全沒有聽說過，看到這些名字就感覺將來這個項目就得被賣掉。
所以說完全由地方自由分配指標(biāo)也存在問題。但是因為落實簡政放權(quán)，我們又不能夠完全越俎代庖，所以我們只能提出大的原則，希望地方分配項目過程中體現(xiàn)出競爭的原則，設(shè)置入門門檻，杜絕指標(biāo)分配的亂象。本著放管結(jié)合的前提，國家能源局還放開了分布式的規(guī)模，想把分布式作為投資的重點。
3.希望通過競爭來降低價格。
四、壓縮非技術(shù)性成本
第四項工作是壓縮非技術(shù)性成本。國家能源局跟企業(yè)交流、調(diào)研后了解，各地光伏電站項目受到了很多地方非技術(shù)性的影響。如很多地方征收土地使用稅、耕地占用稅。因為光伏發(fā)電、風(fēng)電項目屬于低稅產(chǎn)業(yè)，地方政府為了彌補稅收虧空，就向光伏等新能源企業(yè)伸手。還有些省市在分配項目時明文規(guī)定需要配套產(chǎn)業(yè)，比如寧夏的指標(biāo)分配了五家企業(yè)，他們要求配套產(chǎn)業(yè)和光伏電站1：1，有些地方甚至明目張膽的說建一萬千瓦的項目，必須向地方捐款一定金額。目前地方各種各樣政策都有。國家能源局在征求意見文件中希望把這些增加成本的環(huán)節(jié)減掉，為技術(shù)進(jìn)步、成本降低留出空間。
近期國家能源局也給國家財政部和國稅總局致函，希望就土地使用稅和耕地占用稅等稅種進(jìn)一步明確，希望耕地占用稅盡可能的不收，土地使用稅如果收也要明確怎么收、標(biāo)準(zhǔn)如何。希望財政部門和稅務(wù)部門能給光伏產(chǎn)業(yè)減壓。
五、積極推動可再生能源電價附加的提升
本來國家能源局向發(fā)改委價格司報了可再生能源電價附加是三分五。我們也留了一個底線，如果三分五達(dá)不到話至少達(dá)到兩分五，但沒想到最后只拿到了一分九。所以可再生能源電價附加進(jìn)一步上調(diào)的難度確實非常大。
同時國家能源局希望發(fā)改委價格司和國家財政部擴大可再生能源電價附加的征收范圍，如說把自備電廠的部分要收齊，未來把居民的電費也納入進(jìn)來，因為可再生能源電價附加就是要全社會公平負(fù)擔(dān)，但現(xiàn)在居民的電費不征收可再生能源電價附加，大概有12%到15%的電量相當(dāng)于是免征收的。未來希望擴大可再生能源電價附加的源頭。
下一步是簡化流程?，F(xiàn)在的可再生能源電價附加仍是目錄化的管理，申報項目的時間延遲非常長，政府部門希望以后能簡化程序，如一年四次或每個季度一個節(jié)點，到了時間并網(wǎng)的項目就自動報上來，然后下發(fā)補貼。
加速技術(shù)進(jìn)步、成本降低
目前有幾項措施，一個是要鼓勵各種形式的光伏發(fā)電應(yīng)用，鼓勵各種光伏發(fā)電的業(yè)態(tài)。西部地區(qū)光伏電站可能在短期內(nèi)不會有很大突破，中東部地區(qū)可能會被作為戰(zhàn)略要點，我們鼓勵在中東部發(fā)展光伏發(fā)電，能夠就地消納，直接發(fā)揮替代傳統(tǒng)能源的作用。從規(guī)模安排上，國家能源局會給中東部會適當(dāng)?shù)膬A斜，西部光伏發(fā)電規(guī)模會適當(dāng)壓縮。
鼓勵新興模式和業(yè)態(tài)，如說剛才說的光伏與采煤沉陷區(qū)的結(jié)合等，也有企業(yè)提出光伏和一些廢舊礦區(qū)生態(tài)治理相結(jié)合。習(xí)總書記最近在打贏扶貧攻堅戰(zhàn)決定里面特別提出了光伏農(nóng)業(yè)，這也是未來重點的發(fā)展方向。最近我們還聽說哈爾濱電氣化鐵路局做了光伏電站跟電氣化鐵路的結(jié)合，在電氣化鐵路兩旁建設(shè)光伏電站，這些都是需要研究的新模式。
新模式的發(fā)展有一個共性問題，就是剛才提到的用地問題。中東部用地是一個很大的約束。最近我們跟國土資源部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部多次商討，基本上達(dá)成以下共識：
1.國土資源部五號文件對光伏發(fā)電項目使用農(nóng)用地要按照建設(shè)用地來管理，這需要進(jìn)一步細(xì)則解釋，不能一刀切，否則農(nóng)光互補電站就沒辦法做了。
2.光伏發(fā)電項目可以結(jié)合農(nóng)業(yè)用地做，但要遵守幾個原則：保護(hù)耕地；有利于土地資源最大化、集約化利用；有利于促進(jìn)新能源發(fā)展?，F(xiàn)在下一步思工作是對哪些類型的農(nóng)業(yè)土地上能做光伏發(fā)電項目進(jìn)行分類梳理，如哪種項目的支架要多高等細(xì)節(jié)提出標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，然后與國土部進(jìn)一步商定，看是否要出臺一個具有操作性的相關(guān)文件。
分布式光伏仍是戰(zhàn)略重點
屋頂?shù)姆植际焦夥l(fā)電項目也是一個戰(zhàn)略重點。在工業(yè)園區(qū)、城市復(fù)合區(qū)，有合適的屋頂去做分布式，同時建議這些項目要結(jié)合電力體制改革來做?，F(xiàn)在電力體制改革從2015年開始推進(jìn)，現(xiàn)在有一些試點區(qū)域、省份，如說云南和貴州，現(xiàn)在是電力體制改革綜合試點省份，廣東和重慶是受電側(cè)改革的試點。
國家能源局建議可以結(jié)合著電力體制改革把分布式發(fā)電滲透到城市中。國家能源局近期在研究新能源微電網(wǎng)與屋頂分布式光伏以及其他類型能源的結(jié)合，開發(fā)多能互補新能源微電網(wǎng)。通過交少量的過網(wǎng)費，分布式項目的電能夠賣到微電網(wǎng)里面的各個用戶，這樣電價是用戶的電價加上四毛二的補貼，或許會有更好的經(jīng)濟效益，這對光伏發(fā)電成本的降低也有作用。這種項目如果真的能夠結(jié)合電力體制改革，結(jié)合新的模式能夠做成，到2020年分布式光伏的補貼或許兩毛錢就夠了。
此外，我們也有一個觀點，雖然與傳統(tǒng)能源相比，光伏電價成本還比較高，但這是基于傳統(tǒng)能源環(huán)境治理成本沒有考慮。有測算顯示如果考慮環(huán)境成本等因素，傳統(tǒng)能源的度電成本至少要增加兩毛錢。光伏能夠降到比納入了環(huán)境要素的傳統(tǒng)能源價格貴一到兩毛錢，光伏成本降低的目標(biāo)也就達(dá)到了。
最后我想再次感謝中國光伏行業(yè)協(xié)會，過去一年來國家能源局出臺的很多文件背后，都是光伏行業(yè)協(xié)會在進(jìn)行很好的支撐。國家能源局對發(fā)電應(yīng)用端稍微清楚，但對于上游制造業(yè)還不太了解，國家能源局聽到的很多企業(yè)聲音是通過光伏行業(yè)協(xié)會傳遞來的。
