一、2020年電力需求料超此前預(yù)期，2020～2030年增速放緩
（一）2018年上半年的高增速不具有可持續(xù)性
2018年上半年全社會用電量大增9.4%，遠(yuǎn)超2013年以來的用電增速。這引發(fā)了政府和行業(yè)對“十三五”后期電力供需形勢，特別是煤電供給側(cè)改革政策走向的關(guān)注。
根據(jù)國網(wǎng)能源研究院的分析，上半年用電快速增長主要是經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)中向好、電能替代力度加大以及氣候氣溫等多重因素疊加的結(jié)果，盡管全社會用電量增速高達(dá)9.4%，但經(jīng)濟(jì)增長因素只拉動了4.4個(gè)百分點(diǎn)，更多的貢獻(xiàn)來自電能替代和溫度負(fù)荷。消費(fèi)升級是居民電力需求增長的內(nèi)因。居民用電在新增電量中的占比在2018年一季度達(dá)到了歷年同期較高水平的28%，成為拉動全社會用電需求的重要因素之一。上半年居民生活用電量同比增長13.2%。支撐居民用電高增速的首先是消費(fèi)升級帶來的電器產(chǎn)品滲透率提升。極端天氣因素是促發(fā)居民用電、第三產(chǎn)業(yè)用電增長的重要外因。2017年夏季異常炎熱，氣溫為歷史第二高，降溫電量同比增長29%，氣溫因素貢獻(xiàn)迎峰度夏期間電量增長的54%；2017冬季“電采暖”快速增長，采暖電量同比增長63%，氣溫因素貢獻(xiàn)冬季電量增長的40%。而2018年夏天則再創(chuàng)歷史最熱新高。從2014年《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計(jì)劃》發(fā)布開始，國務(wù)院提出通過能源替代的方式，加快對高污染的散煤進(jìn)行替代淘汰。隨后多個(gè)部委將電能替代具體落實(shí)到生產(chǎn)、交通、居民取暖等各個(gè)領(lǐng)域。2016年，在《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中正式明確了2020年前實(shí)現(xiàn)4500億千瓦時(shí)電能替代電量、電氣化率達(dá)到27%的總體目標(biāo)。2016、2017年每年新增電能替代電量逐步增長到1152億千瓦時(shí)和1286億千瓦時(shí)，貢獻(xiàn)全社會用電量增速約2個(gè)百分點(diǎn)；2018年上半年，電能替代對全社會用電9.4%增速的貢獻(xiàn)為2.2個(gè)百分點(diǎn)。上述分析說明，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下電力消費(fèi)增長進(jìn)入中高速區(qū)間的基本判斷并沒有錯(cuò)，2018年上半年的高增速是偶發(fā)因素（溫度異常）疊加短期政策因素（環(huán)保治理、電能替代）所致，不具備可持續(xù)性。
（二）新舊動能轉(zhuǎn)化膠著，環(huán)保治理、電能替代、供給側(cè)改革等因素疊加，經(jīng)濟(jì)增長與電力消費(fèi)增長關(guān)系復(fù)雜化
進(jìn)入“十三五”以來，我國積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，新舊動能轉(zhuǎn)化成為保持經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵。2017年第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)對全社會用電增長的貢獻(xiàn)率分別為60%和21.8%。到2018年上半年，盡管第二產(chǎn)業(yè)用電強(qiáng)勁增長，其貢獻(xiàn)率已下降至56.5%，而第三產(chǎn)業(yè)對全社會用電增長的貢獻(xiàn)率提升至23.4%，其中信息傳輸、軟件技術(shù)等服務(wù)業(yè)用電同比增長25.5%，帶動新興產(chǎn)業(yè)合計(jì)用電同比增長12.4%，比去年同期提高2.2個(gè)百分點(diǎn)。以交通運(yùn)輸、電氣、電子設(shè)備制造業(yè)，通用及專業(yè)設(shè)備制造業(yè)，交通運(yùn)輸業(yè)，電信和其他信息傳輸服務(wù)業(yè)為代表的新經(jīng)濟(jì)用電勢頭迅猛，二產(chǎn)中的新興制造業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)是我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要驅(qū)動力，同時(shí)占全社會用電量的比重不斷提高。
我國第二產(chǎn)業(yè)用電占比在70%左右，而以四大高耗能行業(yè)為代表的舊動能占二產(chǎn)用電比例達(dá)到40%，多年來全社會電力需求增速走勢很大程度上取決于高耗能行業(yè)用電增速。2018年1~6月份，化學(xué)原料制品、非金屬礦物制品、黑色金屬冶煉和有色金屬冶煉四大高載能行業(yè)用電量合計(jì)9205億千瓦時(shí)，同比增長5.1%；合計(jì)用電量占全社會用電量的比重為28.5%，對全社會用電量增長的貢獻(xiàn)率為15.9%。其中，黑色金屬冶煉行業(yè)用電量2614億千瓦時(shí)，用電量增長最為明顯，同比增長11.4%；其他高耗能行業(yè)用電量均有所增長，化工行業(yè)用電量2187億千瓦時(shí)，同比增長2.7%，非金屬礦物制品用電量1598億千瓦時(shí)，同比增長6.1%；有色金屬冶煉行業(yè)2806億千瓦時(shí)，同比增長1.0%。這說明，在新動能培育的同時(shí)，舊動能仍于高位徘徊或尚未真正退出，且不同行業(yè)間分化明顯。
2018年是大氣三年攻堅(jiān)計(jì)劃的第一年。隨著環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的日益嚴(yán)格，環(huán)保設(shè)施運(yùn)行、錯(cuò)峰生產(chǎn)、新舊產(chǎn)能轉(zhuǎn)換等，都會抬高期電力需求基數(shù)。另外，短期來看，重點(diǎn)行業(yè)的供給側(cè)改革措施也會提升用電需求。以鋼鐵行業(yè)為例，2018年1～6月粗鋼產(chǎn)量為4.51億噸，同比增長6%，但生鐵產(chǎn)量同比增長0.5%。生鐵與粗鋼產(chǎn)量之間的缺口擴(kuò)大，主要原因是去年6月30日清除“地條鋼”之后，市場需求基本平穩(wěn)的情況下優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能填補(bǔ)了“地條鋼”取締后的市場空間，廢鋼利用規(guī)模大幅增加，進(jìn)入正規(guī)生產(chǎn)流通體系后納入了統(tǒng)計(jì)報(bào)表。
最后，應(yīng)密切關(guān)注地方電改實(shí)際政策對高耗能行業(yè)的影響。2018年上半年市場化交易電量7912億千瓦時(shí)，占售電量比重首次超過30%。7月18日，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合出臺《關(guān)于積極推進(jìn)電力市場化交易進(jìn)一步完善交易機(jī)制的通知》，要求2018年選擇煤炭、鋼鐵、有色、建材等部分重點(diǎn)行業(yè)電力用戶，率先全面放開發(fā)用電計(jì)劃。以2017年為例，市場化程度較高的地區(qū)是蒙西、云南、貴州，分別達(dá)到68.5%、65.7%和54.0%。而高耗能行業(yè)是市場化交易主體，電價(jià)普遍下降6～8分/千瓦時(shí)，由此可推斷電改紅利降低生產(chǎn)成本也是價(jià)格敏感度的高耗能行業(yè)保持穩(wěn)定甚至增產(chǎn)的重要因素。
因此，高耗能行業(yè)雖已進(jìn)入峰值期，但受基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)投資拉動影響，加上供給側(cè)改革出清帶來的效益改善和電改釋放的降本紅利，一定時(shí)期內(nèi)部分行業(yè)還有產(chǎn)量上升的勢頭；疊加環(huán)保治理、重點(diǎn)區(qū)域控煤因素，高耗能行業(yè)用電也有增長空間。
（三）2020年電力需求超此前預(yù)期，大概率達(dá)7.5萬億千瓦時(shí)
預(yù)計(jì)2018年下半年黑色金屬行業(yè)產(chǎn)量增速會小幅下調(diào)、用電需求相應(yīng)降速，化工、建材、有色金屬行業(yè)產(chǎn)出水平保持穩(wěn)定，綜合政策驅(qū)動下新興制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增長勢頭，用電增長勢頭加速，受夏季高溫因素影響下居民生活用電維持高速增長。另外，全年新增約1100億千瓦時(shí)的電能替代規(guī)模。考慮到2017年下半年的高基數(shù)和經(jīng)濟(jì)增長的高不確定性，下半年用電增速將降至4.5%～6.6%，全年用電量增速在6.6%～8%區(qū)間，大概率會在8%左右。
2019～2020年的電力消費(fèi)增速則主要取決于舊動能——即高耗能行業(yè)退出的速度和新動能——即二產(chǎn)新興制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展速度，電能替代的用電增長規(guī)?？深A(yù)見；根據(jù)日本、韓國等國和北京、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)人均GDP跨越1萬美元前后居民生活用電持續(xù)快速增長的經(jīng)驗(yàn)，生活用電增長將繼續(xù)保持高位，但會因天氣因素而波動。特別需要指出的是，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境有變，宏觀經(jīng)濟(jì)下行的壓力巨大，中共中央政治局7月31日召開會議，要求保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展，堅(jiān)持實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，提高政策的前瞻性、靈活性、有效性。財(cái)政政策要在擴(kuò)大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)調(diào)整上發(fā)揮更大作用。要把好貨幣供給總閘門，保持流動性合理充裕。要做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期工作。加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板的力度；把防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)更好結(jié)合起來；推進(jìn)改革開放，繼續(xù)研究推出一批管用見效的重大改革舉措。今后幾年，必然會增加基礎(chǔ)設(shè)施投資，特別是西部地區(qū)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資；因此鋼鐵、建材等高耗能行業(yè)可能會大起大落，影響舊動能發(fā)展態(tài)勢。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步考慮新舊動能轉(zhuǎn)換和居民用電增長進(jìn)入快車道等因素，預(yù)計(jì)2020年全社會用電量會介于7.24萬億到7.54萬億千瓦時(shí)之間，高情景比此前“十三五”規(guī)劃的電量預(yù)測7.2萬億千瓦時(shí)加2000億千瓦時(shí)還要高出1400億千瓦時(shí)。
圖1“十三五”后期用電需求預(yù)測
（四）2020～2030年增長將顯著放緩，2030電力需求約10萬億千瓦時(shí)
經(jīng)濟(jì)增長從高速增長向高質(zhì)量增長轉(zhuǎn)變，未來經(jīng)濟(jì)保持中低速增長將成為常態(tài)。2010年以后，我國經(jīng)濟(jì)增速開始放緩，呈現(xiàn)逐年下降趨勢，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時(shí)期。2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，中國經(jīng)濟(jì)要從高速增長向高質(zhì)量增長轉(zhuǎn)變。結(jié)合國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略來看，預(yù)計(jì)2016～2020年均經(jīng)濟(jì)增速將保持在6.5%左右，2021～2035年均經(jīng)濟(jì)增速為5.3%左右。綜合來看，2020～2030年間經(jīng)濟(jì)保持中低速增長將成為常態(tài)。
隨著傳統(tǒng)高耗能產(chǎn)業(yè)逐漸退出，新興行業(yè)逐漸穩(wěn)定成為主要電力消耗增長部門，加之經(jīng)濟(jì)增速減緩，2020～2030年間全社會用電量增速將逐步放緩。通過歷史數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，在工業(yè)化階段，人均用電量隨人均GDP近似線性的快速增長，在后工業(yè)化階段，人均用電量隨人均GDP近似線性的慢速增長。隨著2020年以后傳統(tǒng)高耗能產(chǎn)業(yè)逐漸退出，新興行業(yè)逐漸穩(wěn)定成為主要電力消耗增長部門，以及我國進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)期，2020～2030年間人均GDP增速逐漸放緩，人均用電量增速也將隨著人均GDP增速的減緩而放緩。對比美國、韓國、英國、日本等國家工業(yè)化時(shí)代前后電力需求增長率變化趨勢，結(jié)合未來我國宏觀經(jīng)濟(jì)走勢，預(yù)計(jì)我國2020～2030年間年均用電量增速低于3%，2030年人均用電量將達(dá)到6000～7000千瓦時(shí)，屆時(shí)全社會用電量區(qū)間將達(dá)到8.6萬億～10萬億千瓦時(shí)，大概率會突破9萬億千瓦時(shí)。需要指出的是，2020年后盡管用電增速放緩，但隨著工業(yè)用電份額降低和三產(chǎn)、居民成為新增負(fù)荷主體，電力負(fù)荷增長將快于電力需求增長，負(fù)荷特性將會進(jìn)一步惡化，這也會對保障電力安全穩(wěn)定供應(yīng)提出新的挑戰(zhàn)。
二、“十三五”后期煤電供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革須保持政策定力，11億千瓦煤電裝機(jī)保障2020年電力安全無虞
“十三五”期間煤電停緩建不能全面放開，煤電供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策仍需定力。自2014年中國煤電項(xiàng)目審批權(quán)從中央政府下放到地方政府以來，煤電項(xiàng)目迎來井噴式發(fā)展。從最直觀的數(shù)據(jù)來看，火電平均利用小時(shí)數(shù)由2014年的4739小時(shí)大幅滑落到2017年的4289小時(shí)，平均利用小時(shí)數(shù)遠(yuǎn)低于5000小時(shí)的正常水平（圖2）。煤電項(xiàng)目經(jīng)過一段時(shí)間的野蠻式發(fā)展，當(dāng)前面臨的突出問題還是產(chǎn)能過剩和淘汰落后。為此，國務(wù)院在2018年初已經(jīng)明確要求“30萬千瓦以下不達(dá)標(biāo)煤電機(jī)組退出”，這既是空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)三年攻堅(jiān)的要求，也是煤電行業(yè)自身健康可持續(xù)發(fā)展必須解決好的供給側(cè)改革問題。
圖2 全部機(jī)組利用小時(shí)數(shù)與火電機(jī)組利用小時(shí)數(shù)趨勢圖
可再生能源高速發(fā)展，已對煤電造成擠壓之勢。截至2017年底我國非化石能源裝機(jī)容量達(dá)到6.7億千瓦，占總發(fā)電裝機(jī)的37.7%，并且2020年非化石能源裝機(jī)占比將會提升至43%～47%，可再生能源正滲透替代傳統(tǒng)煤電的電量空間。與此同時(shí)，我國棄風(fēng)棄光率得到明顯改善，棄風(fēng)棄光率從2015年的15%和12.6%降到12%和6%，預(yù)計(jì)在2020年可以實(shí)現(xiàn)雙5%。隨著可再生能源的裝機(jī)容量和利用率的提高，系統(tǒng)對調(diào)峰容量的需求也不斷提高。作為最經(jīng)濟(jì)可靠的調(diào)峰電源，煤電機(jī)組需要提供調(diào)峰、靈活性服務(wù)來支持可再生能源消納，也需要提供調(diào)頻、電壓調(diào)節(jié)、黑啟動等輔助服務(wù)保障電力安全。
隨著煤炭行業(yè)去產(chǎn)能和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷推進(jìn)，煤炭價(jià)格也水漲船高，2016年底以來一直高于國家設(shè)定的500元/噸至570元/噸的“綠色空間”，而且將長期在高位運(yùn)行。高煤價(jià)和低利用小時(shí)數(shù)將持續(xù)擠壓煤電的盈利空間。另一方面，電力市場化和雙邊交易要求發(fā)電降價(jià)讓利。2017年10家大型發(fā)電集團(tuán)市場化交易平均電價(jià)為0.326元/千瓦時(shí)，比標(biāo)桿電價(jià)低0.04元/千瓦時(shí)。市場交易電價(jià)降低、市場電量規(guī)模擴(kuò)大導(dǎo)致煤電企業(yè)虧損并形成惡性循環(huán)。中電聯(lián)在《中國電力行業(yè)年度發(fā)展報(bào)告2018》指出，煤電長期經(jīng)營困難甚至虧損，極大地削弱了煤電清潔發(fā)展的能力。
煤電在背負(fù)著產(chǎn)能過剩、產(chǎn)能替代、可再生能源擠壓、經(jīng)濟(jì)性惡化“四座大山”的同時(shí)，部分省份火電裝機(jī)限制出現(xiàn)放寬現(xiàn)象。近期的用電增長較為迅猛，是電能替代加速，新動能發(fā)軔、舊動能未真正退出所導(dǎo)致的。隨著傳統(tǒng)高耗能逐漸退出，新興行業(yè)逐漸穩(wěn)定成為主要電力消耗增長部門，全社會用電量將逐步放緩。用電增長較快就放寬停緩建政策，會加重煤電產(chǎn)能過剩，導(dǎo)致煤電虧損局面持續(xù)惡化。從推動電力行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型和能源革命的角度來看，中長期更應(yīng)該控制煤電規(guī)模，調(diào)整煤電定位，加快電源結(jié)構(gòu)調(diào)整。
三、無論是保障需求、電力安全還是可再生能源消納，2020年后均無新核準(zhǔn)新開工煤電項(xiàng)目的必要性
（一）隨著可再生能源快速發(fā)展，2020～2030年煤電發(fā)電量呈小幅下降趨勢，煤電對新增電量無貢獻(xiàn)
“十三五”期間，我們預(yù)計(jì)煤電發(fā)電量將從2015年的約4萬億千瓦時(shí)增長到2020年的4.6萬億千瓦時(shí)（對應(yīng)7.5萬億千瓦時(shí)全社會用電量），新增電量約6000億千瓦時(shí)，而煤電裝機(jī)從2015年的9億千瓦增加到2020年的11億千瓦，煤電利用率最好的狀態(tài)也僅是基本保持不變。
為了涵蓋2020～2030年間多種可能的電力需求，基于不同假設(shè)，我們構(gòu)建了高能效、常規(guī)和高電氣化情景，對應(yīng)2030年全社會用電量分別為8.6萬億、9.4萬億和10萬億千瓦時(shí)，年最大用電負(fù)荷為14.9億、15.7億和16.2億千瓦。若2020～2030年間只續(xù)建“十三五”期間停緩建的煤電機(jī)組，不再新增煤電項(xiàng)目，達(dá)到退役年限的煤電機(jī)組正常退役，則2030年在滿足各種約束條件下三種不同需求情景時(shí)各類型電源供應(yīng)能力如圖3。各種情景下2020～2030年間煤電發(fā)電量相對于2020年均有不同程度的下降，從電量貢獻(xiàn)而言煤電無新增裝機(jī)的必要。
圖3 2015～2030年煤電發(fā)電空間分析
（二）從保障電力安全而言，增加煤電裝機(jī)來滿足最大負(fù)荷是最不可取的選擇
由于負(fù)荷增長快于需求增長，2020～2030年電力行業(yè)的最大挑戰(zhàn)是如何滿足最大負(fù)荷、保障電力安全。我們的研究發(fā)現(xiàn)，可通過優(yōu)化輸電線路、延遲部分機(jī)組退役、發(fā)揮市場機(jī)制、提升需求響應(yīng)管理水平等措施來應(yīng)對短期高峰負(fù)荷，避免不必要的煤電投資。短時(shí)尖峰負(fù)荷不足，可通過科學(xué)安排電力系統(tǒng)運(yùn)行方式，加強(qiáng)跨省跨區(qū)電力互濟(jì)，優(yōu)化抽水蓄能等調(diào)峰電站運(yùn)行管理，發(fā)揮市場機(jī)制引導(dǎo)需求響應(yīng)資源參與削峰錯(cuò)峰等措施來補(bǔ)充。尤其是在電力市場化改革深入推進(jìn)，電動汽車快速滲透的背景下，對2030年的電力平衡應(yīng)該有更加預(yù)見性和創(chuàng)新性的解決方案。另外，2030年電力系統(tǒng)最大的挑戰(zhàn)在于未來高可再生能源接入的電力系統(tǒng)中靈活性需求較大，煤電機(jī)組還需承擔(dān)較重的調(diào)峰責(zé)任。應(yīng)該注意的是，排放達(dá)標(biāo)、到達(dá)退役年限的煤電小機(jī)組是調(diào)峰輔助服務(wù)的優(yōu)質(zhì)資源，具有成本低、啟停調(diào)節(jié)快的特點(diǎn)。從高效投資的角度來講，延遲退役煤電機(jī)組比新建項(xiàng)目更具經(jīng)濟(jì)性。2020～2030年可通過延遲退役部分機(jī)組、優(yōu)化輸電線路、發(fā)揮市場機(jī)制、提升需求響應(yīng)能力等措施來彌補(bǔ)這部分電力缺口，無新增煤電的必要性。
（三）從保障電力系統(tǒng)靈活性角度看，高比例可再生能源電力系統(tǒng)與煤電裝機(jī)進(jìn)一步擴(kuò)張是不可調(diào)和的本質(zhì)矛盾
2020年后，隨著風(fēng)光可再生能源先后實(shí)現(xiàn)發(fā)電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)和電力市場平價(jià)，我國的電力系統(tǒng)將逐步實(shí)現(xiàn)高比例可再生能源電力系統(tǒng)。必須要指出的是，盡管煤電靈活性改造是當(dāng)前解決棄風(fēng)棄光問題的重要技術(shù)措施，但高比例可再生能源電力系統(tǒng)的本質(zhì)要求是靈活性，而煤電一方面靈活性改造一方面繼續(xù)擴(kuò)大規(guī)模在本質(zhì)上與可再生能能源為基礎(chǔ)的電力系統(tǒng)不相容。一個(gè)（省級或區(qū)域）電力系統(tǒng)中，一旦可再生能源的最小保障出力與系統(tǒng)最小負(fù)荷相當(dāng)時(shí)，系統(tǒng)靈活性必須要靠具備雙向調(diào)節(jié)功能的需求響應(yīng)或儲能資源來提供，而煤電機(jī)組只要運(yùn)行就存在最小出力約束（哪怕是靈活性改造使其可降到25%），而頻繁的啟停調(diào)節(jié)無論是從能耗排放還是機(jī)組運(yùn)維和壽命而言，對于新建機(jī)組均不可能是經(jīng)濟(jì)的。這就是說，可以通過對30萬、60萬等級的亞臨界機(jī)組進(jìn)行靈活性改造使其承擔(dān)靈活性服務(wù)功能，但是靈活性改造不能擴(kuò)大到60萬千瓦超臨界以上等級的高效率機(jī)組，如果繼續(xù)增加煤電裝機(jī)導(dǎo)致高效煤電機(jī)組長期無法經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，這就必然超出了在高比例可再生能源電力系統(tǒng)中煤電規(guī)模的合理上限。從長期來看，更不能讓煤電阻礙技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新，影響各種儲能技術(shù)和需求響應(yīng)模式在電力系統(tǒng)的發(fā)展。
