中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2018年注定是一個(gè)殘酷的轉(zhuǎn)折年。
在固定補(bǔ)貼刺激下，經(jīng)過(guò)數(shù)年躍進(jìn)式增長(zhǎng)，中國(guó)風(fēng)電和光伏的裝機(jī)規(guī)模已經(jīng)位居世界第一位。但在龐大的裝機(jī)背后，可再生能源發(fā)展面臨嚴(yán)峻的補(bǔ)貼缺口和棄風(fēng)棄光挑戰(zhàn)，可再生能源政策迫切需要針對(duì)性的調(diào)整。
在這一年里，光伏行業(yè)遭遇政策“急剎車”，風(fēng)電開(kāi)始進(jìn)入競(jìng)價(jià)上網(wǎng)時(shí)代，海上風(fēng)電異軍突起，數(shù)易其稿的配額制終于落地，清潔能源消納行動(dòng)計(jì)劃出臺(tái)。可再生能源扶持政策不斷完善，盡管仍然存在妥協(xié)的痕跡與能否落實(shí)的疑問(wèn)，但政策導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變意味著行業(yè)發(fā)展要從擴(kuò)大規(guī)模轉(zhuǎn)到提質(zhì)增效。
告別爆發(fā)式增長(zhǎng)后，在有限的增量空間內(nèi)，整個(gè)行業(yè)都面臨著技術(shù)進(jìn)步和成本降低的考驗(yàn)?！?31新政”讓部分光伏企業(yè)深受打擊，過(guò)度依賴政策扶持終究無(wú)法使得行業(yè)獨(dú)立成長(zhǎng)。
按照可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃的任務(wù)，要通過(guò)不斷完善可再生能源扶持政策，創(chuàng)新可再生能源發(fā)展方式和優(yōu)化發(fā)展布局，加快促進(jìn)可再生能源技術(shù)進(jìn)步和成本降低，進(jìn)一步擴(kuò)大可再生能源應(yīng)用規(guī)模，提高可再生能源在能源消費(fèi)中的比重，推動(dòng)我國(guó)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。
2018年正處于“十三五”中期階段，起著承上啟下的關(guān)鍵作用，回顧這一年可再生能源政策，它們能夠給行業(yè)帶來(lái)哪些變化？
光伏“急剎車”
2018年6月1日，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部和國(guó)家能源局發(fā)布《2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》，因?yàn)椤锻ㄖ仿淇钊掌跒?月31日，所以也被稱為“531”新政。
新政給光伏業(yè)內(nèi)帶來(lái)極大的震動(dòng)。按照“531”新政要求，2018年暫不安排普通光伏電站建設(shè)，在國(guó)家未下發(fā)文件啟動(dòng)普通電站建設(shè)工作前，各地不得以任何形式安排需國(guó)家補(bǔ)貼的普通電站建設(shè)；只安排1000萬(wàn)千瓦左右規(guī)模用于支持分布式光伏項(xiàng)目建設(shè)；下調(diào)了三類資源區(qū)標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。
但實(shí)際上，2018年前兩個(gè)月分布式光伏新增裝機(jī)容量就已經(jīng)接近700萬(wàn)千瓦。這也意味著，2018年新增的絕大部分光伏電站和分布式光伏無(wú)法獲得國(guó)家補(bǔ)貼。
國(guó)家能源局隨后召開(kāi)關(guān)于“531”新政的新聞發(fā)布會(huì)，據(jù)有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，截至到2017年底，光伏補(bǔ)貼缺口已經(jīng)達(dá)到455億元，而可再生能源補(bǔ)貼缺口累計(jì)已經(jīng)超過(guò)1200億元，且呈逐年擴(kuò)大之勢(shì)。并且消納問(wèn)題依然待解，2017年甘肅和新疆棄光率分別達(dá)到20%、22%。全國(guó)2018年一季度棄光率雖有好轉(zhuǎn)，但仍不穩(wěn)固。而新政是緩解光伏行業(yè)當(dāng)前面臨的補(bǔ)貼缺口和棄光限電等突出矛盾的重要舉措，有利于激發(fā)企業(yè)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，減少補(bǔ)貼依賴。
巨大的補(bǔ)貼缺口使得現(xiàn)有補(bǔ)貼模式難以為繼。按照固定上網(wǎng)電價(jià)制度，電力公司按照當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)收購(gòu)風(fēng)電和光伏發(fā)電電量，風(fēng)電、光伏上網(wǎng)電價(jià)與燃煤機(jī)組標(biāo)桿電價(jià)差額部分由國(guó)家可再生能源基金進(jìn)行補(bǔ)貼。
為了促進(jìn)風(fēng)電和光伏大規(guī)模發(fā)展，風(fēng)電和光伏的固定上網(wǎng)電價(jià)在制定之初便維持在較高的水平。由于補(bǔ)貼下調(diào)幅度遠(yuǎn)落后于風(fēng)電、光伏發(fā)電成本下降，其中巨大的利益空間進(jìn)一步刺激了市場(chǎng)主體的投資意愿。此后，中國(guó)每年風(fēng)電和光伏新增裝機(jī)容量連續(xù)數(shù)年位居世界第一，呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。
風(fēng)電、光伏裝機(jī)規(guī)模大幅提升，但國(guó)家可再生能源基金增長(zhǎng)十分有限。目前基金的唯一來(lái)源是可再生能源電價(jià)附加，按照0.019元/千瓦時(shí)標(biāo)準(zhǔn)從除居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的其他用電征收，但在目前降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，下調(diào)一般工商業(yè)用電價(jià)格的背景下，上調(diào)可再生能源電價(jià)附加并不現(xiàn)實(shí)。因此只能控制新增需要補(bǔ)貼的風(fēng)電、光伏裝機(jī)容量，通過(guò)技術(shù)進(jìn)步和成本下降推動(dòng)風(fēng)電和光伏平價(jià)上網(wǎng)，擺脫補(bǔ)貼依賴。
此前光伏業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，“531”新政的弊端在于一刀切，并沒(méi)有給行業(yè)留有緩沖余地。在2018年11月1日習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)民企座談會(huì)后，光伏行業(yè)迎來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)。11月2日，國(guó)家能源局召開(kāi)座談會(huì)，據(jù)媒體報(bào)道，國(guó)家能源局相關(guān)負(fù)責(zé)人明確補(bǔ)貼計(jì)劃將持續(xù)到2022年，不會(huì)一刀切地推進(jìn)平價(jià)上網(wǎng)進(jìn)程，在真正進(jìn)入全面“去補(bǔ)貼”之前，國(guó)家能源局仍將每年保證一定的補(bǔ)貼裝機(jī)規(guī)模，并推進(jìn)補(bǔ)貼強(qiáng)度的進(jìn)一步下降。其次對(duì)“十三五”規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。按照“十三五”規(guī)劃，到2020年光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模為1.1億千瓦，但截至到2018年前三季度，光伏裝機(jī)已經(jīng)達(dá)到1.65億千瓦，遠(yuǎn)超規(guī)劃裝機(jī)容量，而負(fù)責(zé)政策制定支持工作的電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院則在座談會(huì)上按照2.1億千瓦裝機(jī)進(jìn)行匯報(bào)。
有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，出于“穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)預(yù)期”的目的，光伏發(fā)電“十三五”規(guī)劃目標(biāo)將大概率上調(diào)，但新增裝機(jī)量大部分可能為無(wú)補(bǔ)貼項(xiàng)目。
經(jīng)過(guò)近十年的狂飆突進(jìn)，光伏行業(yè)終于切身感受到政策收緊后的涼意。是選擇降低補(bǔ)貼強(qiáng)度、擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模，還是維持補(bǔ)貼強(qiáng)度、縮小市場(chǎng)規(guī)模，這個(gè)問(wèn)題或許并不難回答。
風(fēng)電競(jìng)爭(zhēng)性配置
與光伏“531”新政形成輿論風(fēng)暴不同，同一時(shí)期，國(guó)家能源局公布的一項(xiàng)對(duì)風(fēng)電行業(yè)影響深遠(yuǎn)的政策，企業(yè)層面的反彈則不甚激烈。
2018年5月18日，國(guó)家能源局印發(fā)《關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》，并發(fā)布了《風(fēng)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置指導(dǎo)方案（試行）》。按照該方案，從2019年起，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）新增核準(zhǔn)的集中式陸上風(fēng)電項(xiàng)目和海上風(fēng)電項(xiàng)目應(yīng)全部通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式配置和確定上網(wǎng)電價(jià)。方案特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)將上網(wǎng)電價(jià)作為重要競(jìng)爭(zhēng)條件，所需補(bǔ)貼強(qiáng)度低的項(xiàng)目?jī)?yōu)先列入年度建設(shè)方案。
中國(guó)大唐集團(tuán)規(guī)劃發(fā)展部李海濤撰文指出，從競(jìng)爭(zhēng)配置的核心原則看，就是政策和行政干預(yù)不斷減少、市場(chǎng)力量不斷發(fā)揮更大作用，產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)和開(kāi)發(fā)市場(chǎng)都將在市場(chǎng)引導(dǎo)下發(fā)生深刻變化。
相比于標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)“閉著眼睛都能賺錢(qián)”的時(shí)代，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)帶來(lái)的收益不確定壓力正在傳導(dǎo)至整個(gè)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈。
今年11月6日，寧夏首先出臺(tái)《寧夏風(fēng)電基地2018年度風(fēng)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置辦法》，根據(jù)辦法，寧夏采用“百分制”綜合評(píng)分法方式，對(duì)申請(qǐng)參與寧夏風(fēng)電基地建設(shè)企業(yè)的整體實(shí)力、設(shè)備先進(jìn)性、申報(bào)上網(wǎng)電價(jià)、前期工作深度、電網(wǎng)接入及消納能力等進(jìn)行綜合評(píng)分。
五項(xiàng)指標(biāo)滿分為100分，其中申報(bào)上網(wǎng)電價(jià)滿分為40分，所占比重最高。按照評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，在基準(zhǔn)電價(jià)基礎(chǔ)上申報(bào)電價(jià)每降低0.01元/千瓦時(shí)，加1分，最高得40分；在基準(zhǔn)電價(jià)基礎(chǔ)上申報(bào)電價(jià)每升高0.01元/千瓦時(shí)，扣減2分。政策導(dǎo)向十分明確，就是要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)降低上網(wǎng)電價(jià)。
2018年12月17日，寧夏發(fā)改委公布2018年度風(fēng)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置評(píng)優(yōu)結(jié)果。申萬(wàn)宏源的報(bào)告表示，寧夏風(fēng)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置的電價(jià)下降合理，未來(lái)仍有下降空間。此次風(fēng)電競(jìng)爭(zhēng)配置平均上網(wǎng)承諾電價(jià)為0.44元/千瓦時(shí)，低于0.49元/千瓦時(shí)Ⅲ類資源區(qū)標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。相比標(biāo)桿電價(jià)降低5分/千瓦時(shí)，實(shí)現(xiàn)了降低上網(wǎng)電價(jià)成本的目的。
考慮到與全額保障性收購(gòu)辦法銜接，在競(jìng)爭(zhēng)性配置政策中，超出最低保障小時(shí)數(shù)的部分將由市場(chǎng)定價(jià)，這會(huì)給給開(kāi)發(fā)商對(duì)研判項(xiàng)目收益增加不確定性。為了彌補(bǔ)電價(jià)下降帶來(lái)的收益減少，開(kāi)發(fā)商勢(shì)必會(huì)將成本壓力傳導(dǎo)至風(fēng)機(jī)整機(jī)廠商。因此有業(yè)內(nèi)人士判斷，新政實(shí)施后風(fēng)電設(shè)備制造商的利潤(rùn)率會(huì)進(jìn)一步壓縮，年內(nèi)風(fēng)機(jī)設(shè)備投標(biāo)價(jià)格極大概率會(huì)跌落到3000元以下，某些風(fēng)機(jī)設(shè)備廠家為了爭(zhēng)奪市場(chǎng)和上市年報(bào)可能會(huì)爆出驚人的低價(jià)。
早在2017年5月，國(guó)家能源局即開(kāi)展組織風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目，這些示范項(xiàng)目不受年度規(guī)模指標(biāo)限制，上網(wǎng)電價(jià)按照當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿電價(jià)執(zhí)行。平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目的目的就是通過(guò)測(cè)試，找出風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)的制約條件，為風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)下調(diào)做好準(zhǔn)備工作。
隨著寧夏、廣東相繼發(fā)布風(fēng)電競(jìng)爭(zhēng)性配置政策，降低風(fēng)電補(bǔ)貼強(qiáng)度的步伐也將提速。到2019年，無(wú)論是開(kāi)發(fā)商還是整機(jī)廠商，都面臨競(jìng)爭(zhēng)配置下的優(yōu)勝劣汰壓力。
海上風(fēng)電異軍突起
在過(guò)去的2018年，整個(gè)可再生能源領(lǐng)域的基調(diào)是去補(bǔ)貼劃、提質(zhì)增效，光伏、陸上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)均在承受成本倒逼下的競(jìng)爭(zhēng)壓力，只有海上風(fēng)電異軍突起，呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。
在“十二五”期間，受制于高風(fēng)險(xiǎn)、高成本，海上風(fēng)電是唯一沒(méi)有完成規(guī)劃目標(biāo)的可再生能源品種，相對(duì)而言，其發(fā)展空間更為廣闊。但2018年正處于一個(gè)微妙的階段，一方面可再生能源行業(yè)面臨去補(bǔ)貼的壓力，而海上風(fēng)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)自2014年公布以來(lái)，未曾調(diào)整，非招標(biāo)的近海海上風(fēng)電項(xiàng)目電價(jià)仍保持在0.85元/千瓦時(shí)；另一方面，按照競(jìng)爭(zhēng)性配置政策的要求，2019年起，所有新增核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項(xiàng)目需通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)配置方式確定投資主體和上網(wǎng)電價(jià)。
于是海上風(fēng)電也不可避免地出現(xiàn)“搶裝潮”，廣東、福建、江蘇和浙江上調(diào)海上風(fēng)電規(guī)劃的省份，紛紛加快了項(xiàng)目核準(zhǔn)的速度。
按照廣東修編后的海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃，其近海淺水區(qū)總共規(guī)劃了15個(gè)海上風(fēng)電項(xiàng)目，總裝機(jī)容量985萬(wàn)千瓦，目前所有近海淺水區(qū)項(xiàng)目均已確定開(kāi)發(fā)主體，除小部分項(xiàng)目處于核準(zhǔn)前公示狀態(tài)，其他項(xiàng)目已經(jīng)獲得政府部門(mén)核準(zhǔn)。預(yù)計(jì)到2018年底，所有淺水區(qū)項(xiàng)目都將獲得核準(zhǔn)。
除了近海淺水區(qū)項(xiàng)目，廣東也在加快核準(zhǔn)目前不具備開(kāi)發(fā)條件的深水區(qū)項(xiàng)目。截至2018年12月21日，揭陽(yáng)已經(jīng)核準(zhǔn)了550萬(wàn)千瓦近海深水區(qū)項(xiàng)目，陽(yáng)江也核準(zhǔn)了6個(gè)、裝機(jī)規(guī)模500萬(wàn)千瓦的深水區(qū)項(xiàng)目。
僅廣東省在2019年以前核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項(xiàng)目就達(dá)到了2035萬(wàn)千瓦。以目前廣東燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)0.4530元/千瓦時(shí)（含脫硫、脫硝、除塵電價(jià)）計(jì)算，廣東海上風(fēng)電度電補(bǔ)貼為0.397元。隨著全國(guó)海上風(fēng)電陸續(xù)投產(chǎn)，未來(lái)可再生能源補(bǔ)貼缺口可能會(huì)進(jìn)一步加劇。
有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，目前國(guó)內(nèi)海上風(fēng)電已經(jīng)具備規(guī)?；l(fā)展的條件，但尚不具備大規(guī)模發(fā)展條件。從目前發(fā)展情況來(lái)看，海上風(fēng)電經(jīng)過(guò)數(shù)年發(fā)展，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但目前仍然面臨高成本、高風(fēng)險(xiǎn)因素的制約。
廣東海上風(fēng)電項(xiàng)目機(jī)組普遍采取5.5MW以上的大容量機(jī)組，但目前大容量機(jī)組尚未經(jīng)過(guò)批量驗(yàn)證，如何在降低成本的同時(shí)，保證機(jī)組的可靠性，這是海上風(fēng)電規(guī)模發(fā)展必須要重視的問(wèn)題。
廣東全社會(huì)用電量長(zhǎng)期處于全國(guó)第一位，長(zhǎng)期來(lái)看，海上風(fēng)電消納并不會(huì)重蹈“三北”地區(qū)覆轍。不過(guò)網(wǎng)源建設(shè)不協(xié)調(diào)問(wèn)題開(kāi)始浮現(xiàn)，短期內(nèi)可能會(huì)出現(xiàn)送出通道緊張的問(wèn)題。此外，廣東每年接受大規(guī)模西電東送的電力，這部分電力往往不參與調(diào)峰，隨著海上風(fēng)電大規(guī)模投產(chǎn)，電網(wǎng)調(diào)峰壓力將增加。
回顧2018年，海上風(fēng)電變得異常熱鬧，行業(yè)會(huì)議以每月一場(chǎng)的頻率召開(kāi)，有媒體甚至拋出“海上風(fēng)電萬(wàn)億市場(chǎng)開(kāi)啟”的標(biāo)題。在能源轉(zhuǎn)型的要求下，海上風(fēng)電的確具有相當(dāng)?shù)陌l(fā)展?jié)摿?，但這也是機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存的海域，需要在可靠性與經(jīng)濟(jì)性之間尋求最優(yōu)解。
激活配額制
歷盡波折的可再生能源配額制終于迎來(lái)第三次征求意稿，明確2019年1月1日起正式進(jìn)行配額制。
配額制被業(yè)內(nèi)認(rèn)為是解決省間壁壘、促進(jìn)可再生能源更大范圍消納的重要措施。但由于涉及到電網(wǎng)、省級(jí)政府、發(fā)電企業(yè)利益調(diào)整，配額制歷經(jīng)多次博弈且難以達(dá)成一致意見(jiàn)。
相比于第二次征求意見(jiàn)稿，第三次征求意見(jiàn)稿明顯弱化了對(duì)省級(jí)政府的約束力度，而省級(jí)政府的態(tài)度對(duì)于配額制的落地起著至關(guān)重要的作用。
第二次征求意見(jiàn)稿提出省級(jí)政府配額完成情況納入省級(jí)人民政府能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度“雙控”考核。但在第三次征求意見(jiàn)稿中，并未明確對(duì)沒(méi)有完成配額的省級(jí)區(qū)域的懲罰措施，只是提出對(duì)實(shí)際完成配額超過(guò)激勵(lì)性配額指標(biāo)的省級(jí)行政區(qū)域，超出部分的可再生能源消費(fèi)量不納入該地區(qū)能耗“雙控”考核。
作為舶來(lái)品的配額制，強(qiáng)制性是其最為鮮明的特征，但在經(jīng)歷數(shù)輪博弈之后，最新的配額制征求意見(jiàn)稿中的強(qiáng)制性色彩逐步淡化，這很有可能無(wú)法達(dá)到配額制政策設(shè)計(jì)的初衷。
隨著中東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份正在面臨愈發(fā)趨緊的能源消費(fèi)總量約束，“雙控”考核或許能夠撬動(dòng)省間壁壘、推動(dòng)風(fēng)電光伏跨省交易。2018年10月，浙江省發(fā)布《浙江省進(jìn)一步加強(qiáng)能源“雙控”推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案（2018-2020年）》，提出合理控制燃煤電廠用煤，所需電力缺口通過(guò)增加省外來(lái)電彌補(bǔ)，在保證2018年省外來(lái)電計(jì)劃電量1351億千瓦時(shí)基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)增加省外來(lái)電120億千瓦時(shí)以上。根據(jù)《浙江日?qǐng)?bào)》報(bào)道，在爭(zhēng)取外來(lái)電方面，浙江電網(wǎng)主要有兩種方式，一是通過(guò)中短期雙邊交易，臨時(shí)向周邊省份購(gòu)電；二是積極參與跨區(qū)可再生能源現(xiàn)貨交易，想其他區(qū)域購(gòu)電。截至2018年7月，浙江電網(wǎng)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)現(xiàn)貨交易總電量4.69億千瓦時(shí)?！皟山粌芍薄碧馗邏汗歉删W(wǎng)架形成后，可為浙江增加近2500萬(wàn)千瓦的供電能力。
此外，電網(wǎng)企業(yè)也在通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)跨區(qū)跨省大規(guī)模交易清潔能源。北京電力交易中心的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年11月，新能源省間交易累計(jì)完成電量662億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)46.1%，其中吉林、黑龍江、蒙東、甘肅、青海、寧夏、新疆增幅分別達(dá)到146.8%、155.6%、50.1%、67.7%、196.1%、111.1%、14.2%。南方電網(wǎng)也制定了2018年促進(jìn)清潔能源消納的24項(xiàng)重點(diǎn)措施，力爭(zhēng)2018年清潔能源電量占比高于50.5%，確保風(fēng)電、光伏等新能源基本全額消納以及核電保障性消納。
在2018年的最后一個(gè)月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)《清潔能源消納行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》，提出的工作目標(biāo)為：2018年，清潔能源消納取得顯著成效；到2020年，基本解決清潔能源消納問(wèn)題。
盡管促進(jìn)清潔能源消納的體制機(jī)制仍有待完善，突破省間壁壘也并非一蹴而就，但隨著電力市場(chǎng)化改革推進(jìn)，2019年也將更值得期待。
