作者：李魯苗
李魯苗，碩士，工程師，中汽中心新能源汽車與財稅政策研究室。
摘要：
在藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、燃油車禁售等產業(yè)發(fā)展大背景下，加快推進公共服務領域內車輛全面實現(xiàn)電動化，將是促進我國汽車產業(yè)轉型升級的重要環(huán)節(jié)。本文明確公共服務領域車輛包括城市公交、出租等城市交通工具，以及環(huán)衛(wèi)、機場、郵政快遞、物流、港口等特殊領域用車。國家和地方層面已出臺了一系列支持政策，明確推廣比例、加強財稅和交通通行支持，加快電動化進程。截止到2018年底，公共服務領域新能源汽車占比僅為5%左右，未來市場潛力較大。但是，公共服務領域車輛電動化發(fā)展仍面臨著新能源汽車產品缺乏、產品質量不高、經濟性不足、充電設施建設滯后等突出問題，需要國家和地方層面提供相應的政策支持。建議從戰(zhàn)略規(guī)劃、產品供給、財稅支持、充電設施、交通使用環(huán)境、回收利用、金融等方面提供相應的政策支持，完善公共服務領域推廣新能源汽車的環(huán)境，進一步推進電動化發(fā)展。
關鍵詞：公共服務領域全面電動化政策體系
自2009年起，我國啟動了節(jié)能與新能源汽車“十城千輛”工程，以城市公交、出租、郵政快遞、環(huán)衛(wèi)、物流等公共服務領域車輛為重要突破口，推動我國新能源汽車產業(yè)發(fā)展。當前，我國公共服務領域車輛電動化發(fā)展仍面臨著一系列問題，亟須探索推進全面電動化發(fā)展的路徑，政府從推廣進度、技術選型、使用支持、充電設施配套環(huán)境等方面提供政策扶持，完善公共服務領域車輛的發(fā)展環(huán)境。
一
公共服務領域車輛電動化現(xiàn)狀
按照國家及地方關于新能源汽車推廣應用的政策內容，公共服務領域主要包括城市公交、出租、環(huán)衛(wèi)、郵政快遞、城市物流配送、機場、港口等領域車輛。由于各類型車輛在產品結構、排放、市場推廣、運行特征、經濟性等方面存在明顯差異，國家需要依據(jù)電動化難易程度和緊迫性有序推進電動化進程。
（一）國家及地方支持政策現(xiàn)狀
國家層面和地方層面積極推進公共服務領域車輛電動化，加大新能源汽車推廣應用及產銷規(guī)劃布局的力度，通過公共機構帶頭推廣、強力推動公共運營類車輛新能源化，進一步推動私人領域車輛的電動化發(fā)展，推動實現(xiàn)汽車工業(yè)能源結構轉型。
1.國家政策特征：加大電動化比例，完善推廣應用環(huán)境
國家層面站在頂層設計角度，對公共服務領域的推廣領域、范圍及比例等方面提出明確要求，主要政策要點包括以下幾方面。
（1）明確總體推廣目標，不斷加大支持力度
2015年，交通運輸部發(fā)布的《關于加快推進新能源汽車在交通運輸行業(yè)推廣應用的實施意見》中提出，到2020年，在城市公交、出租汽車和城市物流配送等領域的總量達到30萬輛；2018年，交通運輸部發(fā)布的《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》中提出，到2020年底前，城市公交、出租及物流配送等領域新能源車保有量需達60萬輛，將推廣目標增加了一倍，進一步體現(xiàn)了國家推廣新能源汽車的決心。
（2）劃分區(qū)域合理有序布局，加快車輛電動化進程
依據(jù)不同省市之間的經濟水平、運營需求、環(huán)境污染程度等關鍵因素，國家對新能源汽車推廣比例進行差異化要求，實現(xiàn)科學合理、有序并進的戰(zhàn)略布局；其中，交通部相關領導提出，2020年底，重點區(qū)域的直轄市、省會城市、計劃單列市建成區(qū)公交車將全部更換為新能源汽車。同時，將部分省市劃分為新能源汽車推廣的重點區(qū)域，著重提高在公共服務領域加強新能源汽車推廣比例（80%），甚至要求在2020年前實現(xiàn)城市公交車100%電動化。
（3）完善推廣應用環(huán)境，突出電動化優(yōu)勢
國家組織實施綠色貨運配送示范工程，從通行路權、充電樁配套建設等方面為城市物流車電動化發(fā)展提供良好的使用環(huán)境，為地方推動城市物流電動化提供政策導向。
2.地方政策特征：響應國家政策要求，加快電動化進程
依據(jù)國家政策對污染防治、節(jié)能減排等要求，截止到2018年底，31個省區(qū)市的地方政策主要從推廣應用角度積極落實國家政策要求，尤其是對公共服務領域的車輛范圍、推廣進程及比例等方面提出明確要求，具體特點如下。
①響應“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”文件：北京、天津等13個省區(qū)市出臺相配套的政策，重點落實“加快推進城市建成區(qū)新增和更新的公交、環(huán)衛(wèi)、郵政、出租、通勤、輕型物流配送車輛使用新能源或清潔能源汽車，重點區(qū)域使用比例達到80%”，“2020年底前，重點區(qū)域的直轄市、省會城市、計劃單列市建成區(qū)公交車全部更換為新能源汽車”的政策要求。
②響應“節(jié)能減排”要求：上海、河南、湖南、海南、西藏、甘肅6個省區(qū)市出臺相配套的政策，重點落實“加快推進城市建成區(qū)新增和更新的公交、環(huán)衛(wèi)、郵政、出租、通勤、輕型物流配送車輛采用新能源或清潔能源汽車，重點區(qū)域達到80%”的政策要求。
③加快新能源汽車推廣應用：廣東、安徽、江蘇等12個省區(qū)市依據(jù)自身產業(yè)發(fā)展情況，發(fā)布新能源汽車推廣應用政策，明確公共服務領域的推廣車型、推廣場景、推廣比例等要求。
（二）產品結構及市場現(xiàn)狀
公共服務領域覆蓋范圍廣、車型復雜，受應用場景、技術水平、利益分配等因素影響，不同領域車輛在新能源汽車產品結構、市場推廣方面存在一定的差異。
1.產品結構：基本實現(xiàn)全系列新能源汽車產品
公共服務領域車型以商用車為主，包括客車、貨車和專用車。其中，城市公交、公路客運領域以大中型客車為主，城市物流、郵政快遞領域以中輕型貨車為主，環(huán)衛(wèi)、機場領域以中重型專用車為主，出租車領域使用乘用車。目前，各領域車輛均有新能源汽車產品，具體情況如下：一是實現(xiàn)全系列且基本滿足運營需求的新能源汽車產品。城市公交、出租和城市物流配送領域已形成了全系列的新能源汽車產品，包括純電動汽車和插電式混合動力汽車，且純電動汽車的續(xù)駛里程可滿足運營服務要求。二是雖形成了全系列新能源汽車產品，但技術水平有待提高。公路客運和環(huán)衛(wèi)領域基本形成了全系列產品，但受長距離運輸應用場景和動力電池技術等因素制約，純電續(xù)駛里程、運載效率等技術水平有待進一步提升。三是部分車型缺乏成熟的新能源汽車產品。機場領域車輛涉及品種多，生產制造相應裝備的企業(yè)數(shù)量較少，在應急救援、除冰雪、加油等特種車輛上尚無新能源汽車產品。
2.市場現(xiàn)狀：有待進一步加快電動化進程
總體來看，到2018年底，城市公交、環(huán)衛(wèi)、郵政快遞、城市物流配送等公共服務領域汽車保有量約為1423萬輛。其中，傳統(tǒng)燃油及燃氣汽車保有量約為1351萬輛，國三及以下排放標準汽車占比為23%左右，亟須進一步推進高排放車輛的報廢淘汰；新能源汽車保有量約為72萬輛，占總保有量的5%左右，電動化比例總體較小，未來市場潛力巨大。
從分領域來看，保有量結構呈現(xiàn)兩個特征：一是受政府部門管理的領域，車輛電動化進程相對較快。其中，城市公交、郵政快遞和出租領域車輛電動化比例在5%以上，超過總體車輛的電動化水平，尤其是城市公交車電動化比例超過50%；而環(huán)衛(wèi)領域近兩年才形成全系列的新能源汽車產品，電動化推廣應用較慢。二是按運營特征分析，受新能源汽車技術影響，城市公交、郵政快遞等短距離運輸車輛電動化程度相對較高，客旅等中長距離運輸車輛電動化進程較慢（見表1）。
（三）新能源汽車產品經濟性現(xiàn)狀
受使用場景復雜、產品類型繁多及新能源汽車產品技術水平影響，不同用途下傳統(tǒng)燃油汽車和新能源汽車之間的綜合成本存在一定差距，對電動化推廣應用造成一定的影響。在不考慮新能源汽車享受的購置補貼、免征購置稅等財稅政策，且不考慮充電因素對新能源汽車運營的影響下，假設新能源汽車與傳統(tǒng)汽車年運營里程一致，分析同等車型下新能源汽車與傳統(tǒng)汽車之間的成本差距。
對于客車車型，以10m左右車型為例。城市公交車按年行駛里程6萬km計算，新能源公交車比傳統(tǒng)車輛在8年運營周期內的綜合成本節(jié)省4萬元左右，在13年全生命周期內的綜合成本節(jié)省32萬元左右；道路客運車輛按年行駛里程10萬km計算，新能源客運車輛比傳統(tǒng)車輛在8年運營周期內的綜合成本節(jié)省9萬元左右，在15年全生命周期內的綜合成本節(jié)省60萬元左右（見表2）。
物流車輛以中輕型貨車為主，按年行駛里程6萬km計算，新能源物流車比傳統(tǒng)車輛在10年運營年限內的綜合成本節(jié)省14萬元左右，在15年全生命周期內的綜合成本節(jié)省25萬元左右。環(huán)衛(wèi)車輛以重型貨車為主，按年行駛里程1萬km計算，新能源車輛比傳統(tǒng)車輛在12年運營年限內的綜合成本高6.5萬元左右，在15年全生命周期內的綜合成本節(jié)省15萬元左右。機場用車以中型專用車為主，按年行駛里程1萬km計算，新能源車輛比傳統(tǒng)車輛在全生命周期內的綜合成本約高9.5萬元（見表3）。綜上分析，公共服務領域的大部分新能源汽車車型已實現(xiàn)了使用期間和全生命周期內的經濟性低于傳統(tǒng)汽車，可引導全面電動化發(fā)展。
綜合考慮各領域車輛的新能源汽車產品、運行特征、經濟性因素，城市公交、郵政快遞、城市物流已具備全面推廣新能源汽車的條件，道路客運、環(huán)衛(wèi)和機場等固定場所領域車輛受產品、技術和經濟性制約，需要企業(yè)加快新能源汽車產品研發(fā)和生產，還要政府加強政策支持才能推動電動化發(fā)展（見表4）。
二
推進電動化發(fā)展存在的問題
隨著國家對環(huán)保問題的日益重視，公共服務領域推廣應用新能源汽車已成為大勢所趨。不過，從各地實際推動的情況來看，公共服務領域新能源汽車發(fā)展在產品推廣、使用、維保、回收等方面存在突出問題。
（一）部分新能源汽車產品推廣進程緩慢
目前，機場、礦車等固定場所運輸車種類多、總需求量相對較少，生產企業(yè)缺乏研發(fā)和生產投入，缺乏新能源汽車產品，導致相關產品供給能力不足。此外，在不考慮新能源汽車財稅支持政策前提下，大噸位市政環(huán)衛(wèi)、機場領域車輛產品技術不完善、市場規(guī)模少，造成新能源汽車產品購置成本偏高，運營年限內的綜合成本優(yōu)勢不突出，使得運營企業(yè)推廣使用新能源汽車產品的意愿不足。同時，政府逐漸將市政環(huán)衛(wèi)職能下放到民營企業(yè)，由民營企業(yè)承包市政環(huán)衛(wèi)工作，將更加注重新能源環(huán)衛(wèi)車輛的升級成本及全生命周期的綜合成本。因此，在缺乏新能源汽車產品及運營成本高的公共服務領域，新能源汽車推廣進程較慢。
（二）產品技術和質量有待進一步提升
城市公共交通服務領域涉及重要的人身安全和財務安全，對車輛的安全性、可靠性提出更高要求。受動力電池技術制約，我國公共服務領域新能源汽車在一致性、安全可靠性、能量密度、使用壽命等性能方面仍有突出問題。而且，我國東西、南北跨度大，導致各區(qū)域之間的地勢、氣候等差異明顯，對新能源汽車的技術水平考驗更為嚴格。目前，新能源汽車仍存在電池組一致性程度不高，設計及用材欠佳，能量回收系統(tǒng)的工作效率不夠理想，驅動電機、變速箱等主要部件故障率突出等問題，降低了車輛的安全性和可靠性，影響了車輛的運營效率。
（三）配套充電基礎設施建設受限
充電設施在規(guī)劃、建設、運營、使用等方面均存在問題，具體體現(xiàn)在：一是充電樁建設規(guī)劃缺乏永久性用地。目前，城市公交多采用租地等方式臨時搭建停車場站，造成充電場站選址大多為臨時用地，使用年限較短，面臨到期后不予續(xù)簽等問題，既增加了場站管理和改造難度，又給充電項目投入和長期使用帶來了一定風險。二是規(guī)劃需求不協(xié)調問題。城市物流、出租領域車輛以公共充電樁充電為主，部分城市充電設施規(guī)劃、建設與公共領域充電需求不匹配，導致“有車無樁”現(xiàn)象。此外，電力部門將充電設備作為高壓電力設備，高壓配電箱建設審批受阻，造成充電樁建設速度跟不上新能源汽車的增長速度。三是充電便利性問題導致隱形成本較高。新能源汽車自身及充電技術的限制，導致車輛補電時間成本較高，且存在車樁不兼容等互聯(lián)互通問題。
（四）缺乏完善的保養(yǎng)維修管理制度
隨著新能源汽車的規(guī)模化推廣應用，市場保有量逐年升高，公交車、出租車和物流車運營企業(yè)將面臨突出的維修保養(yǎng)問題。一方面，新能源汽車維修保養(yǎng)專業(yè)技術人員缺口大。運營企業(yè)缺乏電子技術維修的專業(yè)技能人才，尚未完成知識儲備更新、技術轉型升級等問題，在一定程度上降低了車輛的維修效率。另一方面，新能源汽車專屬維修保養(yǎng)體系尚未建立。新能源汽車與傳統(tǒng)汽車在動力系統(tǒng)、驅動系統(tǒng)和能源供給上存在根本性區(qū)別，造成現(xiàn)有的保養(yǎng)維修制度已不適用，包括保養(yǎng)項目及級別、維修項目、維修設備和檢測設備、收費標準等內容，缺乏國家層面統(tǒng)一標準。而且，運營企業(yè)缺乏在電池管理系統(tǒng)、整車動力管理系統(tǒng)、驅動電機等領域的維修技術和故障判斷排除技能，仍需要委托生產企業(yè)維護。
三
全面推進電動化發(fā)展的政策建議
結合公共服務領域車輛電動化過程中存在的問題，以及推進全面電動化的發(fā)展需求，從生產、購置、使用、充電配套環(huán)境等各方面提出系統(tǒng)性的政策體系，完善公共服務領域車輛的發(fā)展環(huán)境。
（一）明確各領域的車輛電動化進程時間表
綜合考慮各省區(qū)市公共服務領域車輛的電動化規(guī)劃，結合車輛的產品技術、市場推廣和成本經濟性等因素，對不同區(qū)域公共服務領域車輛電動化進程提出差異化時間要求。一是對于產品技術成熟、市場推廣好、經濟性可行的城市公交領域，可明確全面電動化時間，尤其是可要求大氣污染治理重點區(qū)域的省市在3年內全面電動化。二是對于受政府部門管理、經濟性可行的環(huán)衛(wèi)、郵政快遞領域，可進一步加快電動化進程，提高新增和更新新能源汽車推廣比例要求。三是對于市場化推廣的道路客運、城市物流領域，以及缺乏新能源汽車產品、經濟性尚不足的機場領域，建議采取支持政策引導運營企業(yè)和民航總局積極使用新能源汽車。
（二）引導提高產品供給質量
一是加強標準引領。繼續(xù)加強新能源汽車技術標準體系建設，提高產品安全性和使用壽命。二是優(yōu)化制度保障。加快落實《道路機動車輛生產企業(yè)及產品準入管理辦法》(工業(yè)和信息化部令第50號)有關新技術準入豁免和產品系族化管理等要求，降低制度性成本，激發(fā)企業(yè)加大新技術研發(fā)投入，加快新產品上市銷售；研究并推動氫氣和動力電池運輸歸類方式由危險品向常規(guī)品轉變，降低運輸成本，促進行業(yè)發(fā)展。三是加強氫燃料電池汽車技術研發(fā)和產業(yè)鏈配套建設，開展試點示范，提升公共領域新能源汽車供給質量。四是加大研發(fā)支持力度。調整和優(yōu)化政策支持方向，降低生產和銷售環(huán)節(jié)支持力度，加大新能源汽車研發(fā)和使用環(huán)節(jié)支持力度；鼓勵企業(yè)聯(lián)合開展基礎性技術研發(fā)，降低研發(fā)成本、提高技術水平。
（三）進一步優(yōu)化財稅支持體系
充分發(fā)揮中央財政資金杠桿作用，保持公共領域新能源汽車的財稅支持政策體系總體穩(wěn)定和可預期，引導地方政府和企業(yè)加大公共領域新能源車輛電動化推廣應用力度。一是落實好公共服務領域購置補貼政策。2020年前，繼續(xù)落實好現(xiàn)行新能源汽車購置補貼政策，適當減緩公共服務領域新能源車輛補貼退坡幅度。2020年后，對部分公共服務領域車輛給予一定購置補貼支持，降低高成本車輛的初始購置成本。二是保持稅收減免政策穩(wěn)定和可持續(xù)。落實好現(xiàn)行新能源汽車購置稅、車船稅等稅收優(yōu)惠政策，延續(xù)現(xiàn)行的新能源汽車購置稅減免政策至2025年。三是加大公共服務領域車輛運營補貼支持力度。研究出臺2021年及以后公共服務領域新能源汽車運營補貼支持政策，提高公共領域新能源車輛推廣應用的積極性。四是研究公共服務領域傳統(tǒng)燃油車提前報廢更新的財稅支持政策，鼓勵地方對公共服務領域傳統(tǒng)燃油車提前報廢給予補貼等政策支持。
（四）完善充電基礎設施政策體系
從規(guī)劃、建設和管理各個環(huán)節(jié)，加大充電基礎設施建設資金投入和政策扶持力度。一是破解建設經營用地問題。把公交、環(huán)衛(wèi)場站建設項目納入城市基礎設施建設規(guī)劃之中，并減少充電基礎設施的規(guī)劃建設審批環(huán)節(jié)、優(yōu)化流程。二是完善場站建設配套標準，明確新能源充電設施配建標準。明確充電設施用地、布局和安裝法律依據(jù)，制定充電設施政府服務指導價，制定充電新能源汽車的維保標準，促進公共充電網的互聯(lián)互通。三是明確充電設施獎補政策支持方向。適當降低建設環(huán)節(jié)補助標準，提高運營環(huán)節(jié)補助金額，并按照充電樁使用率、故障率、未接入地方平臺等因素給予一定的資金扣減和財政處罰；擴大中央財政獎勵資金使用范圍，將新建或增容變壓器的充電站建設納入補貼范圍；將地方充電設施獎勵資金調整為預撥制或設置撥付門檻，一年內仍未落實使用的，可收回預撥資金。四是完善價格支持政策。進一步完善充電電價優(yōu)惠政策，探索采用大工業(yè)電價核減表計量模式等方式。
（五）完善公共領域車輛使用環(huán)境
通過加大新能源汽車交通特權支持力度、加強監(jiān)管和評價考核等措施，不斷完善公共領域車輛使用環(huán)境，促進推廣應用。一是提高新能源汽車運營指標。對于城市公交、出租、城市物流等領域車輛運營權優(yōu)先授予新能源汽車，適當放寬新能源出租車的運營權指標。二是鼓勵地方制定高速通行費優(yōu)惠、路橋通行費優(yōu)惠、停車費優(yōu)惠措施。對新能源汽車給予費用優(yōu)惠，或依據(jù)節(jié)能減排水平設置區(qū)別化收費制度。三是鼓勵地方根據(jù)實際情況允許公共交通領域新能源汽車使用公交車道、設立專用停車位。允許新能源汽車享受路權便利（比如全時段進城、不限行、允許使用現(xiàn)有公交車道等），或依據(jù)節(jié)能減排水平分等級設置區(qū)別化的便利措施，對新能源城市物流車優(yōu)先發(fā)放通行證。四是構建評價考核體系，保障交通特權政策措施的落地實施。充分發(fā)揮央地聯(lián)動作用，構建公共領域車輛全生命周期節(jié)能減排評價體系，要求地方基于節(jié)能減排效果統(tǒng)一對新能源汽車給予差異化的交通便利優(yōu)惠政策，保證地區(qū)間政策的統(tǒng)一和協(xié)同。
（六）完善汽車及關鍵零部件回收利用體系
一是落實生產者責任制度。嚴格整車企業(yè)在產品設計生產、動力蓄電池回收利用方面履責，加快制定針對動力蓄電池回收利用的專項法律法規(guī)，明確懲罰措施，規(guī)范回收利用市場。二是建立年檢和報廢管理制度。研究制定針對動力蓄電池、電機、電控等新能源汽車關鍵零部件的檢驗技術要求和方法，逐步建立和完善以動力蓄電池安全使用邊界條件為核心的新能源汽車強制報廢判定依據(jù)。三是健全汽車回收體系。支持企業(yè)改造升級，培育骨干拆解企業(yè)，提升回收服務水平，維護回收市場秩序。
（七）完善金融支持創(chuàng)新機制
一是創(chuàng)新新能源汽車金融服務，鼓勵在城市公交、環(huán)衛(wèi)、城市物流配送等領域推行融資租賃模式。二是支持符合條件的企業(yè)發(fā)行綠色債券，拓寬汽車金融公司融資渠道，引入多元化社會資金。三是鼓勵銀行業(yè)金融機構在風險可控前提下，適當降低公共交通領域新能源汽車貸款首付比例及貸款利率，減輕購置成本壓力。四是開展新能源汽車保險示范，逐步建立形成新能源汽車險種體系。
參考文獻
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