“2002年廠網(wǎng)分開，當(dāng)時全國輸配電價平均下來不到0.11元/千瓦時，現(xiàn)在已達(dá)到0.22元/千瓦時，南方電網(wǎng)的輸配電價甚至還高于0.22元/千瓦時。這對應(yīng)著多少錢呢？現(xiàn)在每年全社會用電量達(dá)到7萬億千瓦時，其中通過國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)銷售的在6萬億千瓦時左右，輸配電價上漲0.11元/千瓦時，相應(yīng)的總費(fèi)用就高達(dá)6600億元。那這些錢上哪去了？沒人能說得清?！痹谌涨罢匍_的“中國能源政策研究年會2019暨‘ 中國電力圓桌’第四季度會議”上，原中國電力投資集團(tuán)總經(jīng)理陸啟洲表達(dá)了對現(xiàn)行輸配電價改革的質(zhì)疑，“電網(wǎng)企業(yè)作為自然壟斷企業(yè)，其存在的合理性就是規(guī)模效益，即一家搞比多家搞對社會來講，其供電成本是最低的。但現(xiàn)實中這些特征并沒有體現(xiàn)出來?！?
作為2015年啟動的新一輪電力體制改革的總體框架——“管住中間，放開兩頭”的關(guān)鍵一環(huán)，輸配電價改革因條件相對成熟、推進(jìn)相對容易，成為此輪改革的重要突破口。早在2014年，輸配電價改革就已在深圳開始試點。2017年，全國省級電網(wǎng)輸配電價改革已經(jīng)全面完成。當(dāng)年的國務(wù)院常務(wù)會議在此基礎(chǔ)之上明確提出，要“推進(jìn)省級電網(wǎng)輸配電價改革，合理降低輸配電價格”。但事與愿違，截至目前，輸配電價“不降反升”、成倍增長，原因何在？
（文丨本報記者 賈科華 盧彬）
“17年來，每次電價調(diào)整，輸配電價就會提高一點，這一部分成本最終不但沒有降下來，反而成倍地翻了上去”
“電力體制改革的總目標(biāo)是讓電力回歸商品屬性?，F(xiàn)在的問題出在什么地方呢？電力要回歸商品屬性，無論在技術(shù)上、經(jīng)濟(jì)上，還是在體制上，都是繞不開電網(wǎng)企業(yè)的。”陸啟洲說。
據(jù)記者了解，電網(wǎng)企業(yè)在電力系統(tǒng)中負(fù)責(zé)搭建電力輸送網(wǎng)絡(luò)，并收取相應(yīng)的“過網(wǎng)費(fèi)”，類似于高速公路收取“過路費(fèi)”。此前電網(wǎng)的盈利路徑是賺取“差價”，即電廠首先將電力按照國家規(guī)定的價格賣給電網(wǎng)，然后再由后者按照國家規(guī)定的價格賣給用戶，電網(wǎng)作為“中間商”，通過購銷差價獲得收入。但長期以來，我國電網(wǎng)企業(yè)“過網(wǎng)費(fèi)”的核定是筆“糊涂賬”，負(fù)責(zé)定價的國家主管部門也不十分了解其具體構(gòu)成，這反過來影響了購銷電價的制定。當(dāng)前輸配電價改革的核心便是厘清各類成本、把賬算清，進(jìn)而為發(fā)電廠和電力用戶的直接見面提供公平、合理、透明的價格信號，為電力價格的市場化鋪平道路。
基于此，國務(wù)院常務(wù)會議針對輸配電價改革提出了“推進(jìn)省級電網(wǎng)輸配電價改革，合理降低輸配電價格”的明確要求。但現(xiàn)實卻與此相反?！皬纳弦惠嗠姼牡浆F(xiàn)在17年來，每次電價調(diào)整，輸配電價就會提高一點，這一部分成本最終不但沒有降下來，反而成倍地翻了上去?！标憜⒅拚f。
與此形成鮮明對比的是，2002年、2018年發(fā)電企業(yè)平均上網(wǎng)電價分別約為0.356元/千瓦時和0.374元/千瓦時，幾無波動。
“電力用戶要為規(guī)劃中的、還沒有投運(yùn)的線路付費(fèi)，這個事情很有爭議，也是導(dǎo)致輸配電價偏高的原因”
針對陸啟洲的發(fā)言，南方電網(wǎng)公司原總經(jīng)理鐘俊當(dāng)場給出回應(yīng)：“不增是不可能的”。
鐘俊說：“大家可能還不知道，我國有堅強(qiáng)的主電網(wǎng)，但我們的配電網(wǎng)很薄弱。這個事情，跟誰說，誰也不會相信，但這是事實。所以，目前一般城市是搞不了智能電網(wǎng)的，因為他們沒這個基礎(chǔ)。因此，每年南方電網(wǎng)要投入1000億元用于電網(wǎng)改造，當(dāng)然這里面有一個投資效率的問題，即900億元或800億元是不是就夠了？這就需要通過體制改革政策的落實來降低投資成本。但這些投資都會計入輸配電價，所以輸配電價每年還是遞增的，不增是不可能的?！?
鐘俊進(jìn)一步指出，電網(wǎng)體量越來越大，其發(fā)展也越來越快，這是目前的整體形勢。“應(yīng)該說，現(xiàn)在的電網(wǎng)跟電力體制改革之前的電網(wǎng)是有區(qū)別的。另外，當(dāng)前國家電網(wǎng)正在建設(shè)的特高壓輸電線路還比較多，投資也比較大。在此背景下，這幾年國家發(fā)改委價格司在核定輸配電價時，往往降不下來，因為電網(wǎng)每年投入成本很高，這還未算人工成本的增加?！?
中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心研究員范必指出，推漲輸配電價的主要因素是投資，但在目前的計算方式中，準(zhǔn)許成本的范圍過寬。據(jù)介紹，按照國家發(fā)改委2016年制定的《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法（試行）》，電網(wǎng)企業(yè)規(guī)劃新增輸配電固定資產(chǎn)投資額可按照不超過75%的比例算入折舊費(fèi)用，從而成為準(zhǔn)許成本的一部分。
“這種將規(guī)劃線路或設(shè)備都算作電網(wǎng)已發(fā)生的成本的情況，讓電力用戶負(fù)擔(dān)了額外的成本?！狈侗貙⑦@種現(xiàn)象類比為高速公路的通行費(fèi)，“相當(dāng)于這條路現(xiàn)在還沒有建，我還沒有走過，但我已經(jīng)要為這條道路付費(fèi)了。這意味著電力用戶要為規(guī)劃中的、還沒有投運(yùn)的線路付費(fèi)，這個事情很有爭議，也是導(dǎo)致輸配電價偏高的原因?！?
“近日電網(wǎng)企業(yè)發(fā)文嚴(yán)控投資，對于輸配電價改革而言是好事。投資減少了，輸配電價就應(yīng)該同步降下來?！狈侗乇硎?。
另外，范必還指出，目前改革試點以省為單位，省內(nèi)實行統(tǒng)一輸配電價，而非按照節(jié)點來計算?！斑@種計價方式忽略了不同距離間輸配電的成本差異，特別是增加了可再生能源、分布式能源等電力就近消納的成本?！?
“這些交叉補(bǔ)貼沒有經(jīng)過嚴(yán)格測算和第三方監(jiān)督，企業(yè)申報之后就全部計入了輸配電價”
針對輸配電價改革出現(xiàn)的問題，國家發(fā)改委也已開始重新調(diào)整、細(xì)化定價政策。
2019年5月，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合修訂出臺新版《輸配電定價成本監(jiān)審辦法》，明確提出“電網(wǎng)企業(yè)未實際投入使用、未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)、重復(fù)建設(shè)等輸配電資產(chǎn)及成本費(fèi)用不列入輸配電成本”；2019年12月，國家發(fā)改委對上述《定價辦法（試行）》進(jìn)行修訂并征求意見，而根據(jù)目前的修訂版內(nèi)容，未明確具體投資項目和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、監(jiān)管周期內(nèi)無投運(yùn)計劃或無法按期建成投運(yùn)的，將無法再通過計入折舊費(fèi)用而成為準(zhǔn)許成本。
“既然我們的配電網(wǎng)薄弱，就應(yīng)該把投資更多地放在配電網(wǎng)，而不是再建許多西北到東南的特高壓?！敝袊缈圃汗そ?jīng)所能源研究室主任朱彤直言，未來電力行業(yè)的轉(zhuǎn)型方向和創(chuàng)新將主要集中在配電側(cè)和用戶側(cè)，“我們應(yīng)該在能源轉(zhuǎn)型的框架下思考問題。如果還按照傳統(tǒng)的思路，最后投得越多，可能就有越多的資產(chǎn)要面臨擱置、淘汰?！?
另據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，過高的交叉補(bǔ)貼是導(dǎo)致輸配電價居高不下的又一個原因。
據(jù)了解，“交叉補(bǔ)貼”的存在與我國當(dāng)前的電價政策緊密相關(guān)。具體來講，居民用電量小，類似于“零售”；工業(yè)用電量大，類似于“批發(fā)”。各類商品的批發(fā)價格一般遠(yuǎn)低于零售價格。但考慮到民生問題，我國制定的工商業(yè)電價遠(yuǎn)高于居民電價，即用較高的工商業(yè)電價來補(bǔ)貼城市居民和農(nóng)業(yè)低價用電。
上述人士表示：“從用電結(jié)構(gòu)來看，現(xiàn)有的交叉補(bǔ)貼已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出實際需求。這些交叉補(bǔ)貼沒有經(jīng)過嚴(yán)格測算和第三方監(jiān)督，企業(yè)申報之后就全部計入了輸配電價?！?
但是，目前出臺的輸配電價政策并未就厘清交叉補(bǔ)貼給出具體的解決方案，最新的修訂版《定價辦法（試行）》也僅有“逐步縮減”“合理測算”“妥善處理”等原則性表述。
毫無疑問，未來輸配電價能否如愿進(jìn)入下行通道，將取決于電改的力度和深度。
評論：輸配電價不能總是一筆“糊涂賬”
文丨本報評論員
17年的時間，輸配電價從每千瓦時0.11元倍增至0.22元，綜合考慮這些年物價、投資、人工等諸多因素，這樣的漲幅是否科學(xué)？漲多少才算合理？為何只升不降？在充滿量化思維的電力領(lǐng)域，這卻是一道道無解之題。原因在于，輸配電價理應(yīng)包括什么，實際又包括什么，始終是一本“糊涂賬”。
需要肯定的是，實施輸配電價改革本身已經(jīng)是一個巨大的進(jìn)步。輸配電價改革實施前，電網(wǎng)企業(yè)左手從發(fā)電企業(yè)買電，右手把電賣給電力用戶，這一進(jìn)一出產(chǎn)生的購銷差價，就成了電網(wǎng)企業(yè)的收入來源。換言之，“輸配電價”的概念并沒有對電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生實質(zhì)上的制約。而根據(jù)2015年發(fā)布的“電改9號文”以及《輸配電定價成本監(jiān)審辦法(試行)》的要求，輸配電價改革后，電網(wǎng)盈利將與購售電差價脫鉤，轉(zhuǎn)而按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”的原則，對電網(wǎng)企業(yè)實行總收入監(jiān)管。
“管住中間，放開兩頭”是新一輪電力體制改革的基本路徑，而“管住中間”的核心抓手就是輸配電價改革，“管不住中間”，電改仍將是紙上談兵。只有厘清輸配電價，從機(jī)制上把電網(wǎng)“過網(wǎng)費(fèi)”和發(fā)售電價區(qū)別開來，才能真正釋放發(fā)電側(cè)、用電側(cè)的競爭性環(huán)節(jié)電力價格，即“放開兩頭”，讓電力市場化改革真正落地。
輸配電價迄今已歷經(jīng)兩輪改革，第一個監(jiān)管周期始于2017年，止于2019年。2019年年初，國家發(fā)改委啟動第二監(jiān)管周期輸配電定價成本監(jiān)審，同年發(fā)布的《輸配電定價成本監(jiān)審辦法》（修訂稿）和《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法（試行）》（修訂征求意見稿）可被視為首個監(jiān)管周期的經(jīng)驗成果。透過兩份文件中的內(nèi)容，可以看到主管部門正在深入剖解電網(wǎng)企業(yè)成本，力圖算清這筆賬。
但現(xiàn)實卻并不理想。例如，輸配電價構(gòu)成中，最讓人摸不著頭腦的，莫過于交叉補(bǔ)貼?！妒〖夒娋W(wǎng)輸配電價定價辦法（試行）》（修訂征求意見稿）就此給出的解決方案是“結(jié)合電力體制改革進(jìn)程，合理測算政策性交叉補(bǔ)貼規(guī)模，妥善處理政策性交叉補(bǔ)貼問題”。而這種原則性的、沒有切實執(zhí)行方案的表述透露出的信息是，如何厘清交叉補(bǔ)貼仍是一塊難啃的骨頭，缺少實現(xiàn)手段。
與此同時，輸配電價改革作為產(chǎn)業(yè)鏈條的中間環(huán)節(jié)，應(yīng)與發(fā)電側(cè)、售電側(cè)、需求側(cè)以及增量配電等其他改革環(huán)節(jié)相適應(yīng)。而在廣東電力現(xiàn)貨市場試點中，面對試點過程中暴露出的輸配未分離、固定的輸配電價機(jī)制與現(xiàn)行目錄電價銜接不暢的問題，上述文件中對此也僅僅是提出了“結(jié)合實際情況可探索提出符合現(xiàn)貨市場需要的、具有一定彈性的分時輸配電價方案”，并無實際對策。
但從積極意義上講，上述重重難題在阻礙輸配電價改革的同時，也幫助改革者鎖定了未來改革的發(fā)力點和努力方向。
要理性看到的是，電力體制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，政策制定需要綜合考量電網(wǎng)、政府、用戶的利害得失，多方統(tǒng)籌，急不得；但在電改不斷深化、規(guī)則逐漸科學(xué)的大背景下，過去遺留下來的“疑難雜癥”正在成為當(dāng)前和未來改革的障礙，亟待解決，拖不得；未來輸配電價能否按照國務(wù)院的要求如愿進(jìn)入下行通道，是檢驗新一輪電改成功與否的關(guān)鍵所在，更是糊涂不得。
