2019年年底，特斯拉在上海投產的消息燃爆了特斯拉的股價，但特斯拉的國內同行們可能不會有馬斯克一樣的好心情。就在這個21世紀最后一個以“1”打頭的年份里，中國新能源汽車遭遇了十年來第一次產銷負增長。中國汽車工業(yè)協(xié)會公布的2019年銷量數據顯示，新能源汽車產銷完成124.2萬輛和120.6萬輛，同比分別下降2.3%和4.0%。這是自2009年大力發(fā)展新能源汽車產業(yè)以來出現的首次年度下降。
很多行業(yè)內的人士都表示，補貼大幅退坡等原因是本次產銷下降的主要原因。為鼓勵新能源車的發(fā)展，政府對新能源車行業(yè)采取了一系列支持性的產業(yè)政策。產業(yè)政策，是指政府給予部分新興產業(yè)一定的稅收優(yōu)惠、財政補貼和其他非經濟性的支持政策。作為新興行業(yè)，新能源汽車在起始階段，研發(fā)投入大，規(guī)模效應難以顯現，國家給予部分支持性的政策，如電池補貼、稅收優(yōu)惠、牌照便利等，原本無可厚非，但當十年后，這個行業(yè)還不能“斷奶”獨立應對市場競爭，離開產業(yè)政策就全行業(yè)困難，恐怕是當年政策設計者始料未及。而這種尷尬也并不僅存在于新能源汽車領域。當年傳統(tǒng)汽車行業(yè)，產業(yè)政策也曾被指責頗多。國家政策強力傾斜于部分國內汽車制造廠，包括高額的進口關稅和市場換技術的合資政策，但都沒有培育出真正的全球競爭力。反倒是產業(yè)政策顧及不到的領域，如紡織、機電等產業(yè)為中國在全球市場中爭到了一席之地。
產業(yè)政策被后發(fā)經濟體廣泛使用，被認為是促進經濟增長、產業(yè)升級的重要法寶。日本通產省對日本電子、汽車等產業(yè)的扶植政策，被認為對日本的經濟奇跡居功至偉。中國作為后發(fā)經濟體，使用產業(yè)政策發(fā)展某些行業(yè)，有合理性。前面四十年，中國經濟的快速增長、產業(yè)的不斷升級也證明了產業(yè)政策有效性。新能源車和其他一些行業(yè)顯示出的困難告訴我們，是時候對產業(yè)政策進行反思了。即使是日本，也在90年代進行了深刻的反思，當年成就日本經濟奇跡的產業(yè)政策是不是隨后經濟低迷的罪魁禍首。2000年日本各界認為通產省已經“完成了使命但喪失了功能”，通產省被改為經濟產業(yè)省，標志著日本產業(yè)政策的重大轉型。
反思不是否定，而是弄清楚產業(yè)政策的邊界。筆者以為，從全球經濟發(fā)展歷史看，產業(yè)政策至少有以下幾個邊界。
產業(yè)政策的適用邊界在于追趕型的后發(fā)經濟體。在經濟學領域，有一種理論叫后發(fā)優(yōu)勢，指的是后發(fā)經濟體可以通過學習先進經濟體來避免各種彎路和探索成本。日本、德國和法國在戰(zhàn)后三十年里，都通過學習美國的產業(yè)經驗、承接下游產業(yè)鏈，獲得了一段快速增長的繁榮時期。產業(yè)政策正是后發(fā)經濟體模仿政策的具體而微。后發(fā)經濟體通過觀察先進經濟體的產業(yè)鏈，可以準確判斷，哪些產業(yè)會有市場、哪些產業(yè)是國內經濟發(fā)展的下一階段，據此制定政策，重點傾斜某些行業(yè)。日本、德國、法國等國家在上世紀70年代后先后結束了高增長，后發(fā)優(yōu)勢理論給予的解釋是，這些經濟體的學習階段結束了。在世界經濟發(fā)展史上，我們很少看到產業(yè)政策能培育出新興產業(yè)。無論是上世紀八九十年的興起的信息經濟，還是21世紀頭十年爆發(fā)的頁巖氣經濟，都和產業(yè)政策沒有太多的關系，而由市場力量自發(fā)產生。在學習階段結束后，缺少了模仿對象，政府官員不可能比市場更聰明地了解哪些產業(yè)更具有前景。
產業(yè)政策資源配置的邊界在于宏觀和中觀，而非微觀。與市場機制一樣，產業(yè)政策也是一種配置資源的方式，可以使部分資源向某些行業(yè)傾斜，但這種資源配置方式很難做到微觀上的有效，即向具有競爭力的企業(yè)聚集。與市場機制的優(yōu)勝劣汰不同，產業(yè)政策的目標就是讓暫時不具備市場競爭力的企業(yè)活下去，政策的著眼點在于行業(yè)，而非企業(yè)。因此，有產業(yè)保護的行業(yè)里，往往魚龍混雜。新能源企業(yè)的制造商們過去幾年一直在抱怨，新能源汽車的補貼政策不合理，很多企業(yè)渾水摸魚，生產出無人購買的產品，用以騙取補貼。從長遠來看，產業(yè)政策很難培育出有市場競爭力的企業(yè)，一則企業(yè)缺乏提升市場競爭力的動力，二則也不會有馬太效應讓有優(yōu)勢的企業(yè)越來越大。當然，我國也有把資源傾斜到具體某些企業(yè)的產業(yè)政策，但結果同樣難以令人滿意，被扶植的企業(yè)更是缺乏市場競爭的能力。
產業(yè)政策是有資源邊界的。中國具有大政府的傳統(tǒng)，幾乎每個行業(yè)都想從財政補貼中分一杯羹，每個行業(yè)都會向政府“哭窮”，說自己的重要性。但產業(yè)政策不是沒有成本的。產業(yè)政策的成本，既有顯性的，也有隱性的。顯性的成本在于財政的負擔。每一個產業(yè)政策都要花費財政資源，無論是財政補貼，還是稅收減免。最近幾年里，我們時常聽到聲音，抱怨國內的稅收負擔過重，不僅企業(yè)的稅收中，個人的很多經濟資源也通過個稅、房產等方式流入各級政府的財政。為了應對經濟下行壓力，政府多次想方設法減稅降費。在財政資源更為緊張的情況下，產業(yè)政策也需要更加謹慎。地方債務問題一直被認為是中國經濟的一頭潛在的“灰犀?！?，地方財政資源中恐怕有一部分就是在各種名目的產業(yè)政策中浪費掉的。政府的本質責任在于社會責任，且在我國不存在政府破產機制，如果部分地方政府過多資源投入產業(yè)政策，可能產生嚴重的外部效應。
2012年，中國經濟總量超過日本，成為世界第二，從那時起，我國經濟又高速增長了8年。雖然尚未進入發(fā)達國家的序列，但以我國的體量，經濟追趕階段大體已經進入了尾聲。追趕階段的結束，不僅意味著經濟增長的速度要換擋，也意味著曾經有效的經濟刺激政策要失效了，產業(yè)政策如此，基建拉動可能也如此。如果我們不及時進行反思，而是形成了路徑依賴，遇到經濟問題就按照舊方抓藥，那么曾經讓我們成功的經驗，可能就是未來限制我們發(fā)展的束縛。
（作者為金融機構資深研究人士）
