此前在EUETS將全球航空業(yè)攪成一團(tuán)亂局時(shí)被批評(píng)為決策遲緩的國(guó)際民航組織（下稱ICAO），在10月4日召開(kāi)的全體成員會(huì)議上通過(guò)決議，“批準(zhǔn)制定一項(xiàng)旨在減少全球航空業(yè)碳排放的市場(chǎng)機(jī)制，同時(shí)否決歐盟要求單方面征收航空碳稅的提案?！?
此舉雖然一定程度上阻礙了歐盟單邊征稅而給航空業(yè)乃至全球貿(mào)易帶來(lái)的負(fù)面影響，但發(fā)展中國(guó)家所希望承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”這一訴求以及全球性方案出臺(tái)之前地區(qū)間能否就此問(wèn)題保持一致性，仍然會(huì)給航空業(yè)的未來(lái)帶來(lái)不確定性。
“霸王條款”受挫
“之前歐盟能夠單方面啟動(dòng)碳排放稅的征收，主要就是因?yàn)槿蛐缘姆桨高t遲不能出臺(tái)，”一位供職于某國(guó)際航空行業(yè)組織的人士10日接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，“減排是航空業(yè)所必須面對(duì)的問(wèn)題，歐盟在這方面走得比較早，但顯然他們僅僅從自身的利益來(lái)考慮問(wèn)題，抵制和被否決也就在所難免?！?
作為全球民航業(yè)最具權(quán)威性的官方組織，ICAO一直被批評(píng)在制定全球化碳排放市場(chǎng)機(jī)制的步伐上走得太慢。但在9月底開(kāi)幕的此次全球成員會(huì)議上能夠最終順利推動(dòng)這一問(wèn)題從地區(qū)化走向全球化，顯然大大淡化了此前的負(fù)面影響。
“航空運(yùn)輸業(yè)的里程碑”，ICAO理事會(huì)主席羅伯托·科韋·岡薩雷斯在10月4日發(fā)表的聲明中這樣評(píng)價(jià)此次會(huì)議的成果。在他看來(lái)，多邊機(jī)制是推動(dòng)決議通過(guò)的關(guān)鍵因素，“在應(yīng)對(duì)全球氣候挑戰(zhàn)過(guò)程中，多邊機(jī)制的角色具有歷史意義?！?
民航業(yè)也是全球主要行業(yè)中第一個(gè)形成市場(chǎng)機(jī)制從而控制碳排放的行業(yè)。
事實(shí)上，自歐盟宣布從2012年1月1日正式將國(guó)際航空業(yè)納入EUETS之后，這一“霸王條款”便遭到了美國(guó)、巴西、中國(guó)、印度和俄羅斯等國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)。美國(guó)更將其視為一種未經(jīng)授權(quán)的域外征稅，威脅將采取報(bào)復(fù)措施。在ICAO36個(gè)成員國(guó)中，有26個(gè)明確表示反對(duì)歐盟的航空碳稅。
但歐盟在此問(wèn)題上始終表現(xiàn)出的強(qiáng)硬態(tài)度，以及外界所期望的全球性方案未能形成，也使得一些國(guó)家和地區(qū)隨著該政策實(shí)施“大限”的臨近而在博弈中呈現(xiàn)出不同的姿態(tài)。
但中國(guó)始終在此問(wèn)題上表現(xiàn)出強(qiáng)硬立場(chǎng)，即使在諸如“罰款”、“禁飛”等強(qiáng)制措施威脅之下，仍堅(jiān)持不被納入EUETS。與此同時(shí)，一些以貿(mào)易或行政等方式或明或暗顯露的反制措施，也使歐盟內(nèi)部在此問(wèn)題的態(tài)度上發(fā)生了分歧。
而EUETS自身出現(xiàn)的問(wèn)題或許也是歐盟愿意重估這一措施的重要原因之一，自2005年正式啟動(dòng)以來(lái)，碳排放配額價(jià)格近年來(lái)持續(xù)在低位徘徊，為此歐盟提出了一個(gè)“救市方案”，希望通過(guò)“折量拍賣”的方式改變碳價(jià)的頹勢(shì)，但這一決議在今年4月被歐洲議會(huì)否決。
去年11月12日歐盟委員會(huì)提出暫停實(shí)施民航業(yè)單方面的EUETS方案，同時(shí)希望召開(kāi)的國(guó)際民航組織代表大會(huì)能夠就解決這一問(wèn)題達(dá)成一個(gè)多邊協(xié)議，但按照歐盟當(dāng)時(shí)的意見(jiàn)，如果ICAO未能就此達(dá)成協(xié)議，EUETS還將恢復(fù)。
“在減排方面國(guó)家與地區(qū)之間的訴求相差非常大，因此能夠達(dá)成統(tǒng)一的方案難度也不小，很多類似的全球性框架協(xié)議都要通過(guò)很多次全體會(huì)議才能有個(gè)初步結(jié)果，最終上升到實(shí)施層面又要經(jīng)過(guò)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，”前述國(guó)際航空行業(yè)組織的人士表示，“現(xiàn)在雖然達(dá)成了初步協(xié)議，但還有大量的工作需要完成，這期間難保不會(huì)出其他的問(wèn)題。”
三年制定方案
國(guó)際民航組織計(jì)劃今后三年與國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)（下稱IATA）一同制定碳排放市場(chǎng)機(jī)制具體方案，包括技術(shù)與操作層面措施。
作為代表航空公司利益的行業(yè)協(xié)會(huì)組織，IATA始終在EUETS問(wèn)題上表現(xiàn)得積極主動(dòng)。在ICAO正式介入到這場(chǎng)爭(zhēng)端之前，IATA一直在將碳排放由區(qū)域性問(wèn)題上升為全球一體化的解決方案鼓與呼。
就在ICAO全體成員大會(huì)之前，IATA理事長(zhǎng)兼首席執(zhí)行官湯彥麟表示，“環(huán)境是全球性挑戰(zhàn)，民航是全球性產(chǎn)業(yè)，需要一個(gè)全球性的方案推進(jìn)這一命題，國(guó)家或者地區(qū)性的方案會(huì)受到政策干擾?！?
IATA也為碳排放問(wèn)題提出了自己的解決方案，并在今年6月召開(kāi)的IATA第69屆年會(huì)上提出。這是一個(gè)由IATA氣候變化工作組從去年底開(kāi)始研究的方案，最終在6月召開(kāi)的會(huì)議上形成了一個(gè)名為CNG2020的決議。
該決議提出以2018年-2020年3年的全球國(guó)際航空年均排放作為行業(yè)排放基線，以各航空公司在此間的年均排放作為免費(fèi)分配的排放配額。各公司在2020年后增長(zhǎng)的排放則需要通過(guò)從行業(yè)外購(gòu)買排放配額而抵消。同時(shí)這一方案還通過(guò)預(yù)留一部分排放額度來(lái)適當(dāng)減輕快速增長(zhǎng)航空公司的責(zé)任，但并未增加低速增長(zhǎng)航空公司的責(zé)任。
在中國(guó)民航大學(xué)教授趙鳳彩看來(lái)，“CNG2020”決議無(wú)論是對(duì)于快速增長(zhǎng)者還是新進(jìn)入者，均會(huì)因其快速成長(zhǎng)過(guò)程中的碳排放增長(zhǎng)而增加大量購(gòu)買排放額度成本。相反，對(duì)于多數(shù)已進(jìn)入成熟期的發(fā)達(dá)國(guó)家航空公司，由于其增速低，則僅需購(gòu)買少量排放額度抵消其有限的排放增長(zhǎng)，對(duì)于發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入停滯期的發(fā)達(dá)國(guó)家航空公司，甚至不需要增加任何成本來(lái)承擔(dān)減排責(zé)任。這顯然對(duì)快速增長(zhǎng)者、新進(jìn)入者存在明顯歧視和不公平。
為此，包括中國(guó)和印度等國(guó)在內(nèi)的航空公司在IATA第69屆年會(huì)上對(duì)此決議投了反對(duì)票。
“中國(guó)政府早在哥本哈根氣候大會(huì)上就表明了自身的立場(chǎng)，那就是‘共同但有區(qū)別’的原則，”一位多次參與相關(guān)問(wèn)題國(guó)際談判的人士對(duì)本報(bào)記者表示，“起點(diǎn)不同就不能要求承擔(dān)相同的義務(wù)。”
ICAO目前所達(dá)成的全球機(jī)制也是在與IATA合作之下進(jìn)行的，“CNG2020”在其中將起到怎樣的作用尚不得而知，但有一點(diǎn)可以肯定的是，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家訴求的差異仍會(huì)使這一問(wèn)題陷入到持續(xù)的爭(zhēng)論之中。
