中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：中國(guó)政府已經(jīng)明確了到2020年實(shí)現(xiàn)超過(guò)2億千瓦風(fēng)電裝機(jī)的目標(biāo)，而現(xiàn)階段煤電仍具有優(yōu)先發(fā)電地位。簡(jiǎn)政放權(quán)之后，地方政府對(duì)決定一個(gè)省級(jí)區(qū)域的電源結(jié)構(gòu)與各種機(jī)組的發(fā)電市場(chǎng)份額具有重要，甚至是決定性作用。面對(duì)風(fēng)電與煤電之爭(zhēng)，地方政府應(yīng)如何權(quán)衡與抉擇呢?
中國(guó)政府已經(jīng)確定，到2020年實(shí)現(xiàn)超過(guò)2億千瓦風(fēng)電裝機(jī)，并有效解決棄風(fēng)限電問(wèn)題的目標(biāo)?，F(xiàn)存的體制機(jī)制與政策環(huán)境仍存在很多障礙因素，不利于可再生能源高效發(fā)展與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)階段，這突出地表現(xiàn)在新機(jī)組建設(shè)顯著超前，存在利用率不足與“資產(chǎn)擱置”風(fēng)險(xiǎn)，以及地方政府以“風(fēng)火置換”、“大用戶直接交易”等名義，縮減已建成風(fēng)電機(jī)組的市場(chǎng)份額問(wèn)題。煤電仍具有優(yōu)先發(fā)電地位，盡管這與全社會(huì)電力成本最小化的目標(biāo)是沖突的。電力體制改革能否推進(jìn)到有效落實(shí)風(fēng)電的上網(wǎng)優(yōu)先權(quán)，值得關(guān)注。
在2015年電力審批體制改革(“簡(jiǎn)政放權(quán)”)之后，地方政府對(duì)決定一個(gè)省級(jí)區(qū)域的電源結(jié)構(gòu)與各種機(jī)組的發(fā)電市場(chǎng)份額具有重要，甚至是決定性作用。因此在目前風(fēng)電與煤電已經(jīng)在各種意義上開(kāi)始互相擠出(需求增長(zhǎng)、電源份額、投資可得性，甚至土地空間)的背景下，分析地方政府發(fā)展各種電源的收益及其差別，以便理解地方政府行為與偏好，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)可再生能源份額有效擴(kuò)大目標(biāo)，進(jìn)行激勵(lì)相容的政策設(shè)計(jì)，是實(shí)現(xiàn)能源經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)更有效率發(fā)展的關(guān)鍵。
基于典型風(fēng)電與煤電項(xiàng)目的財(cái)務(wù)流分析方法，對(duì)所選取的典型東部省份(福建)與典型西部省份(寧夏)，從地方政府財(cái)稅收入的視角測(cè)算比較兩者的差別及分析各種影響因素(技術(shù)特點(diǎn)、優(yōu)惠政策、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度)在其中的貢獻(xiàn)。最后，考慮產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)及投資對(duì)GDP和就業(yè)拉動(dòng)，對(duì)風(fēng)電與煤電在地方GDP增長(zhǎng)與創(chuàng)造就業(yè)方面的差別進(jìn)行了測(cè)算。
結(jié)果顯示，在目前的體制(特別是稅收分成)、機(jī)制(平均計(jì)劃小時(shí)數(shù))、政策安排(政策性減免等)體系下，煤電單位項(xiàng)目規(guī)模大，規(guī)模效應(yīng)是造成風(fēng)電與煤電兩者稅收創(chuàng)造能力差別的主要因素。就單位萬(wàn)元投資的稅收創(chuàng)造能力而言，建設(shè)期風(fēng)電年度平均要大于煤電，而對(duì)GDP創(chuàng)造及就業(yè)拉動(dòng)，兩者則相差無(wú)幾，特別是在產(chǎn)業(yè)鏈相對(duì)完備的發(fā)達(dá)地區(qū)。而在運(yùn)行期，就稅收貢獻(xiàn)而言，風(fēng)電要小于煤電，無(wú)論是全壽期平均，還是聚焦在五年內(nèi)(與一屆/兩屆政府任期一致，是關(guān)鍵的決策期)來(lái)看。這主要來(lái)自于設(shè)備(增值稅)抵扣、優(yōu)惠政策以及是否存在燃料增值稅方面的影響。未來(lái)的一些變化可能縮小兩者的差距，使兩者在運(yùn)行期變得更加可比。
從單位萬(wàn)元建設(shè)投資帶來(lái)的稅收而言，風(fēng)電煤電都在萬(wàn)元50-70元之間。如果按照年度來(lái)算，風(fēng)電這些稅收的產(chǎn)生通常發(fā)生在建設(shè)期的1-2年內(nèi)，而煤電建設(shè)期一般更長(zhǎng)(2-4年);投資更加密集的風(fēng)電的建設(shè)期總體稅收效應(yīng)要大于煤電。建設(shè)期風(fēng)電與煤電創(chuàng)造稅收的差別，主要來(lái)源于項(xiàng)目的規(guī)模差別，煤電項(xiàng)目一般比風(fēng)電要大得多(容量20倍、投資額10倍以上)。
運(yùn)行期風(fēng)電的直接稅收創(chuàng)造要小于煤電，特別是在前5年，由于設(shè)備(增值稅)抵扣、彌補(bǔ)虧損的需要，風(fēng)電稅收幾乎很少。福建案例中，全壽期火電稅收是風(fēng)電的1.5倍，代表火電與風(fēng)電間最小的差距。如果存在比較嚴(yán)重的棄風(fēng)限電，比如本研究關(guān)注的寧夏自治區(qū)那樣，這種差距將更大，火電與風(fēng)電在單位MW及單位全壽期萬(wàn)元稅收分別是6倍與10倍的差別量級(jí)。對(duì)形成創(chuàng)造稅收能力差別有貢獻(xiàn)的重要因素之一，是煤電拉動(dòng)煤炭消費(fèi)的相應(yīng)稅收，它可以解釋兩者全壽期稅收收入差別的一半左右。
未來(lái)這種差距有很大的可能趨向減少，在不存在嚴(yán)重棄風(fēng)限電地區(qū)，火電與風(fēng)電之間變得可比。未來(lái)，隨著電力市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，火電的年利用小時(shí)數(shù)很可能進(jìn)一步下降。如果棄風(fēng)問(wèn)題能有所改善(當(dāng)然，這是不確定性的)，固定標(biāo)桿電價(jià)政策僅此一項(xiàng)就已經(jīng)能夠?qū)︼L(fēng)電提供足夠的發(fā)展激勵(lì)?；谶@一認(rèn)識(shí)，再基于煤電2500小時(shí)數(shù)/年，及取消風(fēng)電的“三免三減排”政策，對(duì)火電與風(fēng)電兩者稅收差別的變動(dòng)進(jìn)行分析。計(jì)算表明：兩者的差距將會(huì)很大程度縮小，在福建地區(qū)變得可比，而寧夏的差別縮小到3倍。從這個(gè)意義上講，解決棄風(fēng)限電問(wèn)題同樣是改善風(fēng)電在地方政府決策權(quán)重中的重要籌碼。
超越項(xiàng)目邊界，新建項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)值、GDP與就業(yè)的帶動(dòng)，也是地方政府非?？粗氐姆矫?。在這方面，就單位萬(wàn)元投資而言，風(fēng)電項(xiàng)目的GDP拉動(dòng)及就業(yè)創(chuàng)造效應(yīng)跟煤電相差無(wú)幾，特別是在產(chǎn)業(yè)鏈相對(duì)完備的發(fā)達(dá)地區(qū)(福建)。煤電在原材料、建筑施工方面的拉動(dòng)效應(yīng)很大，但是風(fēng)電行業(yè)對(duì)裝備制造業(yè)的使用程度更大。盡管從單位萬(wàn)元投資來(lái)看，兩者只有15%-20%的差距，但是從項(xiàng)目建設(shè)角度，一個(gè)大型火電廠總體拉動(dòng)的就業(yè)人數(shù)可能超過(guò)1萬(wàn)人，而風(fēng)電由于規(guī)模較小，在650人左右。這同樣是規(guī)模效應(yīng)的影響。
要基于這些實(shí)證的結(jié)論給出“好”與“不好”的評(píng)價(jià)，需要明確的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。并不能說(shuō)帶來(lái)更多稅收就是“好”，反之就“不好”。這方面，需要一個(gè)全社會(huì)福利最大化的視角，而不是單純的稅收增加角度。當(dāng)然，地方政府客觀的預(yù)算與收入需求也是需要認(rèn)真考慮的。
從開(kāi)源、節(jié)流、轉(zhuǎn)變政府職能、消除“投資型”、“公司型”地方政府的視角給出了短期政策與長(zhǎng)期機(jī)制視角的若干建議。消除煤電偏好，一個(gè)角度是彌合風(fēng)電與煤電的差別，提升風(fēng)電對(duì)地方政府的吸引力?；蛘咄ㄟ^(guò)其他方式彌補(bǔ)支持風(fēng)電帶來(lái)的稅收損失。另外一個(gè)角度，是從全社會(huì)的視角，將地方政府從決定電源結(jié)構(gòu)的角色中撤出。短期而言，風(fēng)電棄風(fēng)程度的改善是微觀產(chǎn)業(yè)層面的關(guān)鍵因素。此外，還存在諸如抑制煤電的發(fā)展激勵(lì)(最新出臺(tái)的取消計(jì)劃電量基本實(shí)現(xiàn)了這一點(diǎn))、取消風(fēng)電的優(yōu)惠措施、增加地方籌資渠道等措施。從長(zhǎng)期機(jī)制視角而言，如何能夠改變地方政府的投資偏好、大項(xiàng)目偏好，增加地方政府的稅種，改善央地關(guān)系，是一個(gè)需要在更大范圍內(nèi)考慮的問(wèn)題。
當(dāng)然，必須指出的是，我國(guó)從管理體制來(lái)看，中央政府對(duì)地方政府具有較大的影響、指揮與控制能力。地方政府面臨中央的任期制考核、各種“一票否決”的壓力(比如節(jié)能減排)，以及本地居民的對(duì)能源和環(huán)境問(wèn)題的偏好。地方政府的電源結(jié)構(gòu)決策也必然受到各種約束因素的影響。
