中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2013年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署深化經(jīng)濟(jì)體制改革，決定進(jìn)一步取消和下放一批行政審批項(xiàng)目，能源領(lǐng)域包括下放電力、煤炭項(xiàng)目審批權(quán)（火電單機(jī)60萬(wàn)千瓦以下、煤炭新增產(chǎn)能120萬(wàn)噸/年以下項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限交由地方）。
這一體制的變化，有簡(jiǎn)政放權(quán)改革的背景，也有審批權(quán)由相關(guān)部門自由量裁造成不好影響的原因。審批操作中衍生自由處置與權(quán)力尋租，造成高昂的項(xiàng)目前期成本。
總體而言，權(quán)力下放少了一道中央層面的手續(xù)，交易成本可降低不少，而地方對(duì)各地的省情也更了解，即使犯了錯(cuò)，其影響也會(huì)小一些，不至于出現(xiàn)整體性趨勢(shì)性誤判。這一點(diǎn)為后來(lái)的發(fā)展所證明，大量上馬煤電機(jī)組的地區(qū)，都是煤炭資源豐富的地區(qū)，具有資源稟賦優(yōu)勢(shì)。
當(dāng)然，必須指出，這里的審批權(quán)下放指的是發(fā)改系統(tǒng)的審批權(quán)。環(huán)境、安全的負(fù)外部性都已在其他審批流程中保證（這些外部性因素需要加強(qiáng)監(jiān)管），那么“發(fā)改委到底審批的是什么”是非常不清晰的。
從信息的對(duì)稱性、審批事項(xiàng)的明確依據(jù)、減少交易成本等角度說(shuō)，審批權(quán)的下放是基于正確的理由。
當(dāng)然，過(guò)去3年，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不斷放緩的背景下，已經(jīng)核準(zhǔn)或者在建的煤電項(xiàng)目仍有上億千瓦規(guī)模。這部分產(chǎn)能的陸續(xù)釋放引發(fā)了政府與社會(huì)各界對(duì)供求失衡進(jìn)一步加劇的擔(dān)憂。對(duì)于審批權(quán)下放的批評(píng)也不斷見(jiàn)諸報(bào)端。
不過(guò)，在筆者看來(lái)，認(rèn)為煤電審批權(quán)下放造成煤電大幅過(guò)剩的指責(zé)，可能犯了至少兩個(gè)邏輯錯(cuò)誤。
第一，“反事實(shí)”的問(wèn)題，即如果沒(méi)有下放，過(guò)剩就不會(huì)發(fā)生嗎？筆者承認(rèn)，如果是中央審批，過(guò)剩程度可能沒(méi)有這么大（靜態(tài)看，1-2億千瓦富余）。但如果說(shuō)“不下放就沒(méi)有明顯過(guò)?！?，這種假象問(wèn)題不僅無(wú)法檢驗(yàn)，起碼也是不符合歷史經(jīng)驗(yàn)的。
第二，煤電省級(jí)審批暴露了問(wèn)題，也不意味著重新上收中央就是正確“藥方”。提出這種藥方，其判斷“好”與“不好”的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是什么？如果基于“供需是否平衡”的“事后療效”來(lái)判斷（這種判斷是非常滯后的），那么2003-2005年的電荒期間，江蘇多地“未批先建”的小火電機(jī)組多達(dá)千萬(wàn)千瓦，有效抑制了電荒，那“上收”豈不是壞事？沒(méi)有了客觀評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，全然取決于“事后諸葛亮”？中央審批蘊(yùn)藏的其他問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)說(shuō)不定更大，否則就不會(huì)有下放的動(dòng)議與理由了。
審批權(quán)下放，有效地解決了中國(guó)幅員廣闊，各地區(qū)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、電力特性非常不同，需要特定安排的問(wèn)題。它顯然是不完美的，但是相比之前“一刀切”式的審批方式，如“中西部一律上空冷”、“原則上建設(shè)60萬(wàn)千瓦以上”機(jī)組，更能夠考慮各地區(qū)的實(shí)際，是做了一件正確的事情，是一種進(jìn)步。
目前，迫切需要的是，對(duì)照理論與邏輯來(lái)評(píng)價(jià)中央審批與地方審批的優(yōu)劣，及后者存在的問(wèn)題，只需進(jìn)一步改革與打補(bǔ)丁，而不是一旦出現(xiàn)問(wèn)題，就不加思索要回到之前的安排。最終徹底取消審批，將建設(shè)電廠的決策權(quán)交給企業(yè)，保持電力市場(chǎng)充分的開(kāi)放性（而不是動(dòng)輒限制參與市場(chǎng)，即使是未審批機(jī)組），改變“戰(zhàn)場(chǎng)指揮官”型的規(guī)范范式，無(wú)疑是個(gè)終極目標(biāo)。
今年7月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于有序放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃工作的通知（征求意見(jiàn)稿）》。《征求意見(jiàn)稿》提出，對(duì)2017年3月15日后投產(chǎn)的煤電機(jī)組，各地除對(duì)優(yōu)先購(gòu)電對(duì)應(yīng)電量安排計(jì)劃外，不再安排其他發(fā)電計(jì)劃。新投產(chǎn)煤電機(jī)組通過(guò)市場(chǎng)交易獲得的發(fā)電量，不再執(zhí)行上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)。這意味著從明年3月15日開(kāi)始，新建煤電機(jī)組將無(wú)法獲得發(fā)電計(jì)劃指標(biāo)，也就無(wú)法獲得政府保底性的上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)。
這是一個(gè)很關(guān)鍵的政策安排改變。有了這一變化，基本可以認(rèn)為，火電機(jī)組已經(jīng)充分暴露在市場(chǎng)份額與價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)中，而不像之前，價(jià)格有標(biāo)桿電價(jià)，新建機(jī)組小時(shí)數(shù)進(jìn)一步減少的總體成本由所有機(jī)組一起承擔(dān)，而本身只承擔(dān)一小部分。如果這一文件得以切實(shí)執(zhí)行，那么，對(duì)于煤電建設(shè)激勵(lì)過(guò)度的問(wèn)題已經(jīng)得到了有效化解，應(yīng)該已經(jīng)不足為慮。
未來(lái)一段時(shí)間，我們有希望看到越來(lái)越多計(jì)劃中的煤電停止前期工作，甚至中途“止損”退出的消息，對(duì)于已建成的機(jī)組，其存在具有長(zhǎng)期的容量?jī)r(jià)值與短期的促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)降低成本的價(jià)值。廣大的電力消費(fèi)者，特別是能源使用密集型行業(yè)，也能從充分的競(jìng)爭(zhēng)中享受供應(yīng)的充分安全與更加廉價(jià)的電力。這是國(guó)民經(jīng)濟(jì)之福。
（作者系卓爾德環(huán)境研究中心首席能源經(jīng)濟(jì)師）
