一、國家層面
筆者獲悉，為解決信息不對稱、明晰光伏用地政策等內(nèi)容。2015年以來，國家林業(yè)局組織中國林科院專家組成3個調(diào)研組，分赴浙江、陜西、云南三省調(diào)研光伏電站建設(shè)項目使用林地情況，實地調(diào)查了9個縣的14個光伏項目，研究光伏電站建設(shè)對植被生長及生態(tài)的影響，突出資源保護，加強調(diào)查研究，特別是林業(yè)部門和光伏企業(yè)要正確處理好生態(tài)建設(shè)與發(fā)展清潔能源之間的關(guān)系，堅決杜絕損毀樹木、破壞林地的行為。為研究制定光伏電站建設(shè)使用林地政策提供決策依據(jù)。
二、背景
黨中央和國務(wù)院高度重視光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，先后出臺了《關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》）、《關(guān)于進一步落實分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》（以下簡稱《通知》），有效規(guī)范和促進了光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，但在實際操作過程中也遇到了一些問題。
土地性質(zhì)不清使得光伏電站開發(fā)用地難以解決。這是當前制約光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個重要因素。
《意見》明確規(guī)定，“對利用戈壁荒灘等未利用土地建設(shè)光伏發(fā)電項目的，在土地規(guī)劃、計劃安排時予以適度傾斜”?！锻ㄖ芬蔡岢?，“因地制宜利用廢棄土地、荒山荒坡、農(nóng)業(yè)大棚、灘涂、魚塘、湖泊等建設(shè)就地消納的分布式光伏電站”。
但在實施過程中，國土部門和林業(yè)部門對土地性質(zhì)認定的規(guī)范不同，相關(guān)數(shù)據(jù)庫沒有聯(lián)網(wǎng)合并，導致某些項目用地在國土部門的規(guī)劃中被劃為“未利用地（鹽堿地等）或是荒地”，而在林業(yè)部門的規(guī)劃內(nèi)則變成“規(guī)劃林地或是宜林地”，造成往往實際上貧瘠荒蕪的山地灘涂，因戴上“林地”的帽子而無法得到有效開發(fā)利用，一些早已獲得核準和備案的項目遲遲無法施工。
三、科普什么是非法占用林地
所謂的非法占用林地，一般有三種表現(xiàn)形式：
（1）未經(jīng)批準占用林地，即未經(jīng)國家土地管理機關(guān)審核，并報經(jīng)人民政府批準，而擅自占用林地；
（2）超過批準的數(shù)量占用林地，即少批多占林地，其中一部分林地的占用經(jīng)過合法批準，一部分林地的占用則未經(jīng)批準；
（3）采取欺騙手段騙取批準占用林地，主要是以提供虛假文件、謊報用途或借用、盜用他人的名義申請等欺騙手段取得批準手續(xù)而占用林地。
四、非法占用林地典型案例
12月25日，國家林業(yè)局發(fā)布通報，甘肅省永昌縣河清灘100兆瓦并網(wǎng)光伏發(fā)電項目嚴重違法占用林地，違法責任單位為浙江正泰新能源開發(fā)有限公司。
五、目前地方政府出臺的關(guān)于林地的政策匯總
《福建省發(fā)展和改革委員會福建省林業(yè)廳關(guān)于規(guī)范風電和光伏發(fā)電項目建設(shè)使用林地的意見》
《濟寧市人民政府辦公室關(guān)于立即停止光伏發(fā)電項目違法使用林地濕地行為的緊急通知》
《鷹潭市林業(yè)局關(guān)于我市光伏、風力發(fā)電項目征占用林地有關(guān)問題的通知》
《十堰市林業(yè)局關(guān)于光伏發(fā)電項目使用林地有關(guān)問題的意見》
相關(guān)政策一覽：
福建省發(fā)展和改革委員會福建省林業(yè)廳關(guān)于規(guī)范風電和光伏發(fā)電項目建設(shè)使用林地的意見
習近平總書記指出：“森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體和重要資源，是人類生存發(fā)展的重要生態(tài)保障?！备＝ㄉ仲Y源豐富，森林覆蓋率全國第一，保護林地是建設(shè)生態(tài)福建的主要手段。發(fā)展可再生能源，是應對氣候變化、減少溫室氣體排放、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、完成可再生能源配額任務(wù)的主要手段。李克強總理在2015年政府工作報告中提出“能源生產(chǎn)和消費革命，關(guān)乎發(fā)展與民生。要大力發(fā)展風電、光伏發(fā)電……”。根據(jù)福建省自然資源特點和賦存條件，風電和光伏發(fā)電是近期最具規(guī)?；_發(fā)潛力的可再生能源品種。為確?？稍偕茉撮_發(fā)和林業(yè)生態(tài)保護相協(xié)調(diào)，走綠色化發(fā)展道路，創(chuàng)建生態(tài)友好型新能源產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)提出如下意見：
一、規(guī)范光伏發(fā)電建設(shè)
鼓勵依托已有建（構(gòu)）筑物屋頂，建設(shè)分布式光伏發(fā)電項目。支持依托已建的生態(tài)治理、設(shè)施農(nóng)業(yè)、漁業(yè)養(yǎng)殖、糧庫等建設(shè)光伏電站項目。嚴格控制地面光伏電站建設(shè)。除升壓站/匯流站建設(shè)需要外，光伏電站項目建設(shè)不得新增用地、用林指標。
二、有序推進陸上風電建設(shè)
（一）加強陸上風電規(guī)劃和項目選址工作
陸上風電場址規(guī)劃應基本利用原有道路進場，并避開Ⅰ級保護林地、國家級森林公園、自然保護區(qū)（保護小區(qū)）、重要濕地、候鳥棲息地、候鳥遷徙路線和重要鳥類聚集區(qū)等。項目建設(shè)要盡量少占、不占生態(tài)公益林。項目建設(shè)涉及風景名勝區(qū)、省級森林公園時，應做好與旅游總體規(guī)劃、省級森林公園規(guī)劃的銜接工作。
（二）有序推進內(nèi)陸風電建設(shè)
在做好水土保持、環(huán)境保護措施的前提下，積極穩(wěn)妥、健康有序地推進內(nèi)陸風電場開發(fā)建設(shè)。近期先開展部分內(nèi)陸風電場開發(fā)試點工作，通過示范項目探索具有福建特色的內(nèi)陸風電開發(fā)建設(shè)模式。
（三）優(yōu)化風電項目設(shè)計和建設(shè)管理
為節(jié)約集約利用林地資源，鼓勵進場道路和場內(nèi)巡視道路建設(shè)采取與森林防火通道、林業(yè)生產(chǎn)道路、村村通工程等為林業(yè)和群眾生產(chǎn)生活服務(wù)的工程設(shè)施相結(jié)合。道路建設(shè)必須按設(shè)計建設(shè)排水溝、擋土墻等設(shè)施。
風電建設(shè)單位應明確提出文明施工和恢復植被的措施，加強風電場建設(shè)過程中的水土保持、植被恢復工作，大件運輸完成后應在道路兩旁種植高大喬木，道路直線段至少形成郁閉度0.2以上的林分，道路彎道至少形成郁閉度0.2以下的疏林地。風電項目建設(shè)的土石方工程宜綜合平衡，盡量不向外棄土或取土；當需要向外棄土時，應設(shè)立棄渣場，項目投產(chǎn)后半年內(nèi)應完成棄渣場覆草和林木種植工作，及時治理青山掛白，防止水土流失。
（四）強化使用林地審批管理
風電項目涉及使用林地（含永久和臨時用地），應依法辦理使用林地手續(xù)，并按相關(guān)規(guī)定繳納森林植被恢復費、森林資源補償費并支付林地、林木補償費等各項費用。各級林業(yè)主管部門要積極介入項目選址，做好項目用林服務(wù)保障工作。
（五）加強森林防火管理
風電場應設(shè)置視信系統(tǒng)，監(jiān)測火情發(fā)生。風電項目建設(shè)單位要增強森林防火意識，嚴格執(zhí)行火源管理制度，防止發(fā)生森林火災。
（六）加大林地保護和監(jiān)管力度
各級林業(yè)主管部門要加強對風電項目建設(shè)用林的監(jiān)管工作，依法嚴厲打擊未批先占、少批多占林地等違法違規(guī)行為，依法查處超期限使用林地行為。對未及時完成林業(yè)恢復工作的風電項目，除按規(guī)定進行處罰外，可列入異常信用記錄，加強協(xié)同監(jiān)管。
福建省發(fā)展和改革委員會福建省林業(yè)廳
2015年5月28日
濟寧市人民政府辦公室關(guān)于立即停止光伏發(fā)電項目違法使用林地濕地行為的緊急通知
筆者從濟寧市人民政府辦公室了解到市政府辦公室下發(fā)了《關(guān)于立即停止光伏發(fā)電項目違法使用林地濕地行為的緊急通知》（以下簡稱《通知》），對全市光伏發(fā)電項目使用林地、濕地行為進行規(guī)范管理。
為了有效保護林地和濕地資源，規(guī)范林業(yè)用地秩序，嚴厲打擊違法用地行為，《通知》指出光伏發(fā)電在我市屬于大量消耗林地、濕地等生態(tài)資源的項目，要嚴格按照國家林業(yè)局明確要求限制在東部地區(qū)發(fā)展地面光伏項目和《關(guān)于加強和規(guī)范林地濕地管理工作的意見》（濟政辦發(fā)〔2014〕23號）規(guī)定，嚴格限制光伏發(fā)電項目使用林地、濕地，對可能占用林地、濕地的光伏發(fā)電項目，項目單位在開工前應征求林業(yè)部門意見。涉及林地、濕地但未辦理征占用手續(xù)的項目，不得開工建設(shè)?！锻ㄖ诽岢龈骺h市區(qū)政府要切實履行政府保護和發(fā)展林地、濕地資源的職責，嚴禁光伏發(fā)電項目違法使用林地、濕地?！锻ㄖ芬罅謽I(yè)部門要對光伏發(fā)電項目違法使用林地、濕地進行全面清理排查，在清理排查工作中要加大林地案件的依法打擊和責任追究力度，以嚴厲的執(zhí)法辦案有效震懾違法破壞林地、濕地行為。
