中國儲能網(wǎng)訊：隨著多項(xiàng)電改配套文件以及試點(diǎn)省市、區(qū)域電改工作方案及其配套細(xì)則的出臺，新一輪電改逐步深入。事實(shí)上，很多發(fā)達(dá)國家也經(jīng)歷過電改，他們的電改歷程不一定適應(yīng)中國國情，但也有獨(dú)特之處可供參考，今天筆者就為大家介紹一下澳大利亞電改經(jīng)過及其頂層設(shè)計(jì)。
澳洲電改追隨英美的步伐，初提出于上世紀(jì)90年代之初。但遲至2001年，澳洲聯(lián)邦層面才出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的電改動議。相對于美國和歐洲，澳洲電改的歷程相對簡單，歷史線條清晰，制度框架也更加簡明?，F(xiàn)在的澳洲國家電力市場(National Electricity Market，NEM)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了發(fā)售側(cè)的充分市場化。
通常語境下，澳洲國家電力市場NEM指的是東南六州電網(wǎng)互聯(lián)而來的電力市場，而不是澳洲全境電力市場的總稱。澳大利亞為聯(lián)邦制政體。地廣人稀的國情決定了其電力工業(yè)在歷史上都是由各州自主發(fā)展。東南區(qū)域的六個州/區(qū)為其人口和經(jīng)濟(jì)活動相對集中的區(qū)域，隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐漸互聯(lián)成一體。北領(lǐng)地和西澳大利亞州由于位置距離東南人口稠密區(qū)域較遠(yuǎn)，至今未能和NEM互聯(lián)，現(xiàn)仍為州內(nèi)監(jiān)管。
三大頂層機(jī)構(gòu)：AER，AEMC和AEMO
2001年6月，澳洲聯(lián)邦成立澳洲能源顧問局(Ministerial Council on Energy， MCE)來探索能源領(lǐng)域改革的可能性，負(fù)責(zé)澳洲能源(電力和天然氣)市場體系的頂層設(shè)計(jì)。整整三年之后的2004年6月，澳洲能源市場協(xié)議(Australia Energy Market Aggreement， AEMA)簽署。這是澳洲能源改革的第一份法律文件。
此文件決議成立兩個聯(lián)邦層面的實(shí)體：
1、澳洲能源監(jiān)管局(AustraliaEnergy Regulator， AER)，其主要職責(zé)是在相關(guān)法律授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行市場監(jiān)管、決議，其立場代表政府和能源消費(fèi)者;
2、澳洲能源市場委員會(AustraliaEnergy Market Committee， AEMC)，其主要職責(zé)是能源市場立法和修法。
2005年，AEMC發(fā)布澳洲電力法(Australia Electricity Law)和澳洲電力市場規(guī)則(Australia Electricity Rule)。至此，法律和實(shí)體俱備，澳洲電改正式舉步。
2005年之后，AEMC陸續(xù)發(fā)布澳洲電力市場章程(Australia Electricity Regulation)，能源零售法(Australia EnergyRetail Law)等，與電力市場相關(guān)的法律文件漸次豐滿起來。
2009年，澳洲聯(lián)邦成立澳洲能源顧問局(MCE)成立了第三個實(shí)體：澳洲能源市場運(yùn)營中心(Australia Energy Market Operator，AEMO)。
AEMO將之前分散于國家電力規(guī)劃局、國家電力公司、各州電網(wǎng)氣網(wǎng)運(yùn)營商等各處的調(diào)度和交易職能集中起來，成為一個獨(dú)立于所有市場實(shí)體之外的機(jī)構(gòu)。AEMO在電力市場中的職能和目標(biāo)由澳洲電力法(AustraliaElectricity Law)來界定，而運(yùn)作流程則由澳洲電力規(guī)則(AustraliaElectricity Rule)來定義。
現(xiàn)已形成的頂層機(jī)構(gòu)有三個，即AER，AEMC和AEMO。三者分工明確，共同推動NEM電力市場從一體化體制向市場化體制轉(zhuǎn)軌。
AER為市場的監(jiān)管者，有對市場整體狀況進(jìn)行宏觀評估，發(fā)現(xiàn)并監(jiān)控市場力濫用的情況，提出新監(jiān)管建議等權(quán)責(zé)。AER的監(jiān)管范圍包含電力和天然氣兩大市場體系。從產(chǎn)業(yè)鏈劃分來看，澳洲將電力整售市場和天然氣整售市場區(qū)別對待，而將下游的零售領(lǐng)域合并考慮。這也反映出，在零售側(cè)各種能源形式有替代效應(yīng)存在，零售產(chǎn)業(yè)有合并發(fā)展的內(nèi)在趨勢。AER的職能同樣由澳洲電力法(AustraliaElectricity Law)來定義，其監(jiān)管目標(biāo)和執(zhí)行流程等行為邊界由澳洲電力規(guī)則(Australia Electricity Rule)界定。AER可以根據(jù)市場情況提出修改或增加監(jiān)管規(guī)則的建議，但須提交AEMC通過并修法之后才能實(shí)施。
AEMO為市場運(yùn)營者。其獨(dú)立性是達(dá)到市場中性(MarketNeutrality)目標(biāo)的關(guān)鍵。自2007年有電改信息公開機(jī)制以來，市場中性就是反復(fù)被提及的目標(biāo)，關(guān)系著電改的成敗。此處的市場中性指的是政府退出市場，在市場供需各方中保持利益中立，僅承擔(dān)制定并維護(hù)市場規(guī)則的責(zé)任。達(dá)到此目的的手段有兩條。
一是各州政府將國有電力企業(yè)漸次私有化，在一個過渡期之內(nèi)將持股比例降低到不足以影響市場的位置。
二是采用會員制來確保新成立的AEMO具有獨(dú)立性，其控制權(quán)不被任何一方左右。
AEMO會員中，政府和企業(yè)會員的比例為60%和40%。其中政府會員所占的60%分散于各州和聯(lián)邦。這種會員比例設(shè)置確保了調(diào)度獨(dú)立和交易獨(dú)立，任何會員都無法單獨(dú)左右AEMO的調(diào)度和交易功能，而且來自政府的意愿也需要在聯(lián)邦和各州政府之間取得平衡。此處需要特別說明的是，AEMO并不是電網(wǎng)資產(chǎn)的所有者，而僅僅是運(yùn)營者。AEMO是非盈利公務(wù)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。雖然AEMO集成了電網(wǎng)規(guī)劃的責(zé)任，但電網(wǎng)資產(chǎn)的所有權(quán)歸屬于投資人，監(jiān)管允許收益也歸屬于投資人，不歸屬AEMO。
當(dāng)調(diào)度功能和交易功能被集成到AEMO之后，電網(wǎng)成為純粹進(jìn)行電力輸配服務(wù)的角色，其收益由AER根據(jù)成本加固定收益率的方式確定。AER同時還監(jiān)管著電力投資和供需，確保市場能夠自然產(chǎn)生足夠的電力供應(yīng)和輸配能力也是其監(jiān)管目標(biāo)之一。因而，電網(wǎng)收益率成為其調(diào)節(jié)電力投資的一個手段。每五年重新擬定一次。
對發(fā)、輸、配三個環(huán)節(jié)而言，降低各州政府持股比例為電改過渡期的關(guān)鍵做法。但對于售電領(lǐng)域，原有售電環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)制為兜底售電商，為市場提供兜底售電服務(wù)。兜底服務(wù)由政府限價。售電市場依用戶用電量從大到小逐漸放開售電選擇權(quán)。市場放開后，AER會監(jiān)控各州售電市場活躍程度。待市場轉(zhuǎn)換售電商比率和售電均價都顯示售電市場進(jìn)入充分競爭的條件后，AER會正式向該州政府建議取消兜底限價。
在2014年，最大的三家零售商AGL Energy，Origin Energy和EnergyAustralia合計(jì)占有了居民用戶的約70%用電市場和約80%的用氣市場。但其市場份額處于逐年下滑的過程中。
整售電市場采用發(fā)電側(cè)單側(cè)競價模式，全電量實(shí)時競價
澳洲NEM整售電市場采用發(fā)電側(cè)單側(cè)競價模式，全電量實(shí)時競價。對比北美電力市場，這是一種偏激進(jìn)的競價制度安排。
理想的市場追求一種無約束的價格機(jī)制，議價詢價及交易活動無障礙開展。但電能商品的特殊性又提出了供需實(shí)時平衡的技術(shù)約束。另外，電力是民生必需品，市場自發(fā)調(diào)節(jié)中所可能產(chǎn)生的短暫失效都會帶來社會成本。這種矛盾是競價機(jī)制設(shè)計(jì)的關(guān)鍵之處，也是電力自然壟斷論能夠長期存在的基礎(chǔ)。
在進(jìn)行市場規(guī)則設(shè)計(jì)時，讓更多的電量合約在日前市場達(dá)成有利于電力系統(tǒng)的調(diào)度和平衡。實(shí)時市場的功能主要在于價格發(fā)現(xiàn)和負(fù)荷平衡，給供需雙方提供實(shí)時的價格激勵，刺激市場參與者提高負(fù)荷預(yù)測和需求管理水平。日前市場和實(shí)時市場相配合是解決這種矛盾的有效做法。這在北美加州電改和德州電改的推進(jìn)過程中表現(xiàn)得很充分。讓人困惑的是，澳洲電改雖然在加州電改挫敗之后才邁出實(shí)質(zhì)性動作，但仍然采取了這種偏激進(jìn)的競價制度安排。不過從電改之后的整售電價趨勢來看，類似加州的情況雖然也在澳洲有所體現(xiàn)，但整體并不足以影響市場秩序。澳洲整售電價現(xiàn)已成為澳洲能源市場及政策辯論中的一個關(guān)鍵參量。
NEM整售市場上，發(fā)電機(jī)組按州競價，各州不同。發(fā)電機(jī)組上報隔日的供電容量、十個分段分容量報價以及各負(fù)荷段的變負(fù)荷率。這些數(shù)據(jù)均可以在當(dāng)日實(shí)時修改并進(jìn)入系統(tǒng)。各州調(diào)度中心按照報價序列依次調(diào)用發(fā)電容量，直至系統(tǒng)負(fù)荷平衡。調(diào)度過程依賴于按報價排序而來的發(fā)電容量序列。達(dá)至市場平衡的邊際容量所申報的價格即為“邊際價格”。交易中心以五分鐘為一個固定步長，取一次邊際價格讀數(shù)。每半小時求取區(qū)間內(nèi)六個邊際價格的平均值作為最終交易價格，作為此區(qū)間內(nèi)市場全部電量的結(jié)算價格。所以，NEM的整售電價實(shí)際呈現(xiàn)為一種階梯式折線形態(tài)。每一個折線段為半小時。
NEM的整售電價機(jī)制實(shí)際上是區(qū)域電價機(jī)制和節(jié)點(diǎn)電價機(jī)制的一種折中。這與NEM的歷史有關(guān)。各州在歷史上長期自主主導(dǎo)州內(nèi)電力工業(yè)體系。NEM由州間互聯(lián)而實(shí)現(xiàn)物理層的一體化。在州間互聯(lián)基礎(chǔ)上推進(jìn)電改，聯(lián)邦必然會考慮盡可能減低系統(tǒng)動蕩，兼顧各方利益，尋求最小成本的體制變革設(shè)計(jì)。因而，各州的調(diào)度和交易功能雖被AEMO集成，但整體格局依然保持了以州為區(qū)域的特征。這也同時有利于各州電價反應(yīng)州內(nèi)的資源稟賦和電力供需格局，尊重州政府對州內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)處置權(quán)限。
這種做法之所以能成功還有另外一個條件。那就是澳洲的電力負(fù)荷區(qū)域和行政區(qū)劃幾乎完全重疊。各州只有一個大城市，一個經(jīng)濟(jì)中心和負(fù)荷中心，不存在跨州的負(fù)荷中心和能源供應(yīng)中心。這種有利的區(qū)域分布條件是我國所沒有的。因而我國始終存在區(qū)域市場和省市場兩種思路的辯論。
全電量單側(cè)競價讓發(fā)/售側(cè)的市場參與者都面臨著極大的價格波動風(fēng)險。各方的價格風(fēng)險管理需求推動了發(fā)售一體化和電力期貨市場的迅速發(fā)展。按照AER的統(tǒng)計(jì)，自2009年以來，每財(cái)年各類電力期貨合約總成交量(含OTC，期貨，期權(quán)等)大約等于NEM實(shí)際發(fā)生電量的四倍。其中2010-11財(cái)年最高，接近900TWH，約為NEM實(shí)際發(fā)生電量的450%。2013-14財(cái)年回落至實(shí)際電量的360%。
監(jiān)管及其挑戰(zhàn)
AER在澳洲電改中實(shí)際承擔(dān)的責(zé)任要比一個單純的監(jiān)管者更加廣泛。電改耗時，舉世如此。而且改制過程中的規(guī)則不能僅靠會議室里的辯論來擬定。所以AEMC更加像是一個專家委員會的角色和政府代理人角色的合體，側(cè)重于法律程序上的完整，通過制定并維護(hù)澳洲電力規(guī)則(Australia Electricity Rule)來對AER和AEMO的行為邊界進(jìn)行定義。而AER則是整個電改過程的實(shí)際操作者，過程監(jiān)控者，政府及公眾利益的代理人，以及政策建議人。
現(xiàn)在，AER的職責(zé)授權(quán)范圍由九份法律法規(guī)文件界定，與電力市場相關(guān)的有六份，涵蓋了電力整售和零售的所有市場規(guī)則。行政架構(gòu)上，AER和澳洲競爭及消費(fèi)者委員會(AustraliaCompetition&Consumer Commission， ACCC)共享人員和信息。AER為ACCC中專責(zé)能源市場的部分。AER和ACCC的關(guān)系類似于我國能源局和發(fā)改委，為同一機(jī)構(gòu)的兩套體系，處于聯(lián)邦助理財(cái)政部長的直接管轄之下。
維持市場競爭和保持電力供應(yīng)穩(wěn)定是AER的首要監(jiān)管目標(biāo)。在維持市場競爭性方面，AER利用對市場集中度的監(jiān)控來實(shí)現(xiàn)。市場化之后，AER也將發(fā)/售垂直一體化趨勢納入評估，對產(chǎn)業(yè)鏈上的合并重組事件發(fā)布報告，評估其可能的市場影響。但AER并不具備反壟斷的權(quán)力。
在系統(tǒng)可靠性方面，AER則通過監(jiān)控整售電價的波動趨勢來實(shí)現(xiàn)。異常高/低電價都反映著市場供需處于某種非常態(tài)，提示著可能存在交易規(guī)則、電網(wǎng)規(guī)劃或市場結(jié)構(gòu)等方面的漏洞。AER正是采用case by case的方法，通過對頻繁出現(xiàn)的異常高/低電價進(jìn)行分析來提出規(guī)則修改建議，進(jìn)而推動交易秩序走向平穩(wěn)。
從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，自2009年AEMO成立以來，六個州都備受異常電價的困擾。導(dǎo)致異常電價的原因里，輸電容量不足可以通過新線路的建設(shè)來解決。但供應(yīng)緊張時的各種惡意競價行為則需要對規(guī)則進(jìn)行反思和修訂。最常見的現(xiàn)象是，市場供應(yīng)緊張會刺激發(fā)電廠利用實(shí)時修改競價的權(quán)力去抬高電價。這種行為顯然并不違規(guī)。競價自由是保證市場運(yùn)作的必須要素。AER不能簡單以道德指責(zé)的方式去譴責(zé)發(fā)電商哄抬電價，而是對每一個案例進(jìn)行勘察，區(qū)別對待其中的每一次競價行為。對涉嫌違規(guī)的部分，比如利用市場影響力制造供應(yīng)緊張等，采取規(guī)管。
困擾AER的是幾種不違規(guī)不能一刀切禁止但又帶來市場擾動的行為，比如變更變負(fù)荷率、不必要的檢修退備等。這些行為反應(yīng)著發(fā)電商的供電意愿，但在供應(yīng)緊張時卻會讓電價成倍飆升。顯然，最終解決之道在于刺激投資，擴(kuò)大市場備用容量。2014年NEM夏季最高負(fù)荷33610MW，約相當(dāng)于總裝機(jī)容量的70%。但各州實(shí)際情況差異很大。
AER對電網(wǎng)的監(jiān)管同樣繁重。這主要反應(yīng)在電網(wǎng)的成本核定方面，引起的爭議不少。為防止AER濫用權(quán)力，電力法賦予了電網(wǎng)資產(chǎn)所有人向澳洲競爭法庭(Australia Competition Tribunal，ACT)申請復(fù)核AER決議的權(quán)力。如果發(fā)現(xiàn)AER決議不公，ACT有權(quán)推翻AER的決議。在2008年6月至2013年6月的5個財(cái)年中，供發(fā)生了18例此類案例。電網(wǎng)資產(chǎn)所有者共獲得了32億澳元的額外收入。其中大約20億是因?yàn)橛?jì)算成本所采用的無風(fēng)險利率變更導(dǎo)致，其余部分則由稅務(wù)計(jì)算過程帶來。
另一方面，電網(wǎng)的監(jiān)管收益率是刺激電網(wǎng)投資，確保輸配電容量充足的政策工具。第一個周期起始于2008年，監(jiān)管收益率初定為10%。但貫穿整個五年的監(jiān)管周期，電網(wǎng)建設(shè)始終不能完全滿足經(jīng)濟(jì)需求。這在礦業(yè)繁榮的昆士蘭州表現(xiàn)的尤為明顯。2013年第二個監(jiān)管周期起始，AER就將監(jiān)管收益率調(diào)降為7-7.5%。無論是擬定周期，還是擬定算法都還有調(diào)整優(yōu)化的空間。AER正在探索采取更多的靈活性來應(yīng)用這一政策工具。
澳洲電改是澳洲能源體制改革的一部分，是其能源改革的先行領(lǐng)域。澳洲電改的推動過程具有明顯的立法先行的特征，先確定聯(lián)邦層面的愿景和頂層設(shè)計(jì)，再立法界定市場體制和關(guān)鍵角色，然后依據(jù)法律邊界來配套行政機(jī)構(gòu)并授權(quán)，最后將細(xì)則立法來敲定執(zhí)行流程和政策工具池。無論是前期的頂層設(shè)計(jì)，價格機(jī)制選擇，還是電改進(jìn)程中的政策工具開發(fā)和爭端解決機(jī)制，澳洲電改有比較明顯的市場派主導(dǎo)的痕跡，始終把改革愿景擺在首位，側(cè)重對規(guī)則的擬定和修改。
因?yàn)樵谛姓w制、改革起點(diǎn)、行業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的差異，澳洲的一些制度選擇，特別是“全獨(dú)立設(shè)計(jì)”、私有化和“全電量競價”等，可能并不適用于我國。但在售電市場化、監(jiān)管政策及工具設(shè)計(jì)、改革過渡期管理以及行業(yè)爭端解決機(jī)制等方面，依然有不少值得我國借鑒之處。
