中國儲能網(wǎng)訊：在人們的傳統(tǒng)印象中，印度幾乎擁有新興經(jīng)濟強國的一切優(yōu)勢：廉價勞動力、大宗商品資源以及寶萊塢文化。但2012年一場橫掃印度的大停電，卻在提醒人們，東方“大象”仍然步履蹣跚，糟糕的電力基礎(chǔ)設(shè)施讓印度經(jīng)濟時刻背負著“裸泳”的風險。
而印度作為中國的近鄰，在電力改革方面與中國有許多相似之處：同樣是發(fā)展中國家，電力改革需要支撐經(jīng)濟快速增長;同樣是人口大國，電力改革應有利于電力普遍服務;同樣是電力工業(yè)處于快速發(fā)展階段，電力改革應為行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造體制機制條件。因此，回顧印度電力改革背景及主要歷程，分析印度電力市場組織結(jié)構(gòu)與交易狀況，對于我國深化電力體制改革具有參考意義。
印度電改三階段
20世紀80年代，印度大多數(shù)邦的垂直一體化電力局虧損嚴重，導致電力發(fā)展資金高度缺乏、電力設(shè)施投資不足。為了扭轉(zhuǎn)這種局面，印度政府決定按產(chǎn)業(yè)鏈對電力行業(yè)進行發(fā)輸配售拆分，并進行私有化改革，希望以此吸引投資，加快電力工業(yè)發(fā)展。截至目前，印度電力改革仍在進行中，已完成的改革可以劃分為三個階段。
私有化和重組探索階段。1991年，印度開始進行私有化改革，對國外投資者開放發(fā)電環(huán)節(jié)，鼓勵建立獨立發(fā)電企業(yè)(IPP)。但外商的進入導致印度發(fā)電成本上升，電價漲幅超出用戶的承受能力，IPP計劃最終失敗。此后，在世界銀行的幫助下，印度對電力行業(yè)進行重組，主要是分拆垂直一體化電企，實行發(fā)輸配分開。其中，奧里薩邦于1992年在世界銀行的幫助下進行了激進式電力改革，結(jié)果電價產(chǎn)生了劇烈波動，而且網(wǎng)損并沒有降低，因此，奧里薩邦于1996年對此種改革進行了否定，并對改革采取謹慎態(tài)度。
依法系統(tǒng)推進改革階段。2003年，印度頒布了新的電力法，這也是目前印度電力改革的綱領(lǐng)性法案。電力法的目標是采取有力措施，發(fā)展電力工業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)內(nèi)部競爭，保護消費者利益，維護全國各地區(qū)的電力供應，使電價合理化，確保與電力補貼相關(guān)政策的透明度，組建中央電力局和電力監(jiān)管委員會，設(shè)立上訴法院，并規(guī)定與此相關(guān)的事宜。印度電力法包含內(nèi)容廣泛，規(guī)定了國家電力政策、電價政策、電力局與電監(jiān)會的構(gòu)成與職能、農(nóng)村電氣化、輸電通道開放、配電逐步開放、發(fā)輸配電和電力交易的許可證發(fā)放條件、強制性表計安裝和計量、強有力的竊電懲罰辦法等。
著重推進輸電領(lǐng)域改革階段。2008年以來，印度著重從輸電線路建設(shè)、輸電項目私有化、跨邦聯(lián)網(wǎng)等方面對輸電領(lǐng)域進行改革，出臺了《輸電項目鼓勵競爭指南和輸電服務競標指南》、有關(guān)跨邦輸電持照者運行標準的監(jiān)管條例，以及第二次修訂了跨邦輸電開放接入規(guī)定，并于2011年完成6項輸電項目私有化招標。
印度電力工業(yè)組織結(jié)構(gòu)
通過私有化與體制重組，印度電力工業(yè)初步形成了政企分開、政監(jiān)分開、發(fā)輸配售分開的組織結(jié)構(gòu)。除恰爾肯德邦和喀拉拉邦之外，已有19個邦拆分重組了電力局(SEB)。其中，奧里薩邦等10個邦在“2003電力法”實施之前已依照“邦改革法”重組了邦電力局。阿薩姆等4個邦依照“2003電力法”的規(guī)定重組了邦電力局。旁遮普邦、喜馬偕爾邦和比哈爾邦也相繼出臺了轉(zhuǎn)型方案。
目前，印度電力工業(yè)主管部門分為中央和邦兩級。中央層面的電力管理部門主要有印度電力部(MOP)、印度中央電力管理局(CEA)和中央電力監(jiān)管委員會(CERC);邦層面，除邦政府外，還包括各邦的電監(jiān)會(SERC)，電監(jiān)會不受中央電力監(jiān)管委員會管理。
在發(fā)電環(huán)節(jié)，中央層面有國家熱電公司(NTPC)、國家水電公司(NHPC)、東北部電力公司(NEEPCO)等企業(yè)，邦層面有邦電業(yè)局。此外，還有塔塔電力(Tata)、信實集團(Reliance)等私營企業(yè)。
在輸電環(huán)節(jié)，印度電網(wǎng)結(jié)構(gòu)分為三層，即國家電網(wǎng)(跨區(qū)域電網(wǎng))、區(qū)域內(nèi)跨邦電網(wǎng)、邦電網(wǎng)。其中跨區(qū)和跨邦電網(wǎng)由中央政府所有的印度國家電網(wǎng)公司(PGCIL)擁有，并負責運行管理;邦內(nèi)輸電資產(chǎn)由邦政府所有的邦輸電公司(STUs)或未改革邦的電力局管理。
在調(diào)度環(huán)節(jié)，印度電力系統(tǒng)調(diào)度分為三級，分別由國家調(diào)度中心(NLDC)、區(qū)域調(diào)度中心(RLDC)和邦調(diào)度中心(SLDC)負責。其中NLDC負責跨區(qū)域輸電線路調(diào)度，5個RLDC負責區(qū)域內(nèi)電網(wǎng)調(diào)度，各邦SLDC負責邦內(nèi)電網(wǎng)調(diào)度。調(diào)度機構(gòu)與電網(wǎng)所有者合一，國家調(diào)度中心和區(qū)域調(diào)度中心由印度國家電網(wǎng)公司管理，而邦調(diào)度中心則由邦輸電公司或電力局管理。
在配電環(huán)節(jié)，配電網(wǎng)由邦政府所有或私有的配電公司擁有并負責運行管理。一個邦內(nèi)有多個配電公司。截至2012年，完全私營的配電公司有17個，主要分布在德里、奧里薩、古吉拉特、孟買等邦。
印度電力工業(yè)組織結(jié)構(gòu)
通過私有化與體制重組，印度電力工業(yè)初步形成了政企分開、政監(jiān)分開、發(fā)輸配售分開的組織結(jié)構(gòu)。除恰爾肯德邦和喀拉拉邦之外，已有19個邦拆分重組了電力局(SEB)。其中，奧里薩邦等10個邦在“2003電力法”實施之前已依照“邦改革法”重組了邦電力局。阿薩姆等4個邦依照“2003電力法”的規(guī)定重組了邦電力局。旁遮普邦、喜馬偕爾邦和比哈爾邦也相繼出臺了轉(zhuǎn)型方案。
目前，印度電力工業(yè)主管部門分為中央和邦兩級。中央層面的電力管理部門主要有印度電力部(MOP)、印度中央電力管理局(CEA)和中央電力監(jiān)管委員會(CERC);邦層面，除邦政府外，還包括各邦的電監(jiān)會(SERC)，電監(jiān)會不受中央電力監(jiān)管委員會管理。
在發(fā)電環(huán)節(jié)，中央層面有國家熱電公司(NTPC)、國家水電公司(NHPC)、東北部電力公司(NEEPCO)等企業(yè)，邦層面有邦電業(yè)局。此外，還有塔塔電力(Tata)、信實集團(Reliance)等私營企業(yè)。
在輸電環(huán)節(jié)，印度電網(wǎng)結(jié)構(gòu)分為三層，即國家電網(wǎng)(跨區(qū)域電網(wǎng))、區(qū)域內(nèi)跨邦電網(wǎng)、邦電網(wǎng)。其中跨區(qū)和跨邦電網(wǎng)由中央政府所有的印度國家電網(wǎng)公司(PGCIL)擁有，并負責運行管理;邦內(nèi)輸電資產(chǎn)由邦政府所有的邦輸電公司(STUs)或未改革邦的電力局管理。
在調(diào)度環(huán)節(jié)，印度電力系統(tǒng)調(diào)度分為三級，分別由國家調(diào)度中心(NLDC)、區(qū)域調(diào)度中心(RLDC)和邦調(diào)度中心(SLDC)負責。其中NLDC負責跨區(qū)域輸電線路調(diào)度，5個RLDC負責區(qū)域內(nèi)電網(wǎng)調(diào)度，各邦SLDC負責邦內(nèi)電網(wǎng)調(diào)度。調(diào)度機構(gòu)與電網(wǎng)所有者合一，國家調(diào)度中心和區(qū)域調(diào)度中心由印度國家電網(wǎng)公司管理，而邦調(diào)度中心則由邦輸電公司或電力局管理。
在配電環(huán)節(jié)，配電網(wǎng)由邦政府所有或私有的配電公司擁有并負責運行管理。一個邦內(nèi)有多個配電公司。截至2012年，完全私營的配電公司有17個，主要分布在德里、奧里薩、古吉拉特、孟買等邦。
一是分散調(diào)度體制是導致停電頻發(fā)的深層次原因。印度作為發(fā)展中國家，存在有法不依等問題，調(diào)度指令的有效執(zhí)行得不到強制力保障。與此同時，印度國家調(diào)度和區(qū)調(diào)度由印度國家電網(wǎng)公司管理，邦內(nèi)調(diào)度歸邦輸電公司或電力局管理，由于國家電網(wǎng)公司和邦輸電公司或邦電力局是不同產(chǎn)權(quán)主體，這造成了調(diào)度體制的分散。印度國家電網(wǎng)和調(diào)度中心對各邦超計劃使用電力缺乏有效約束手段。在2012年7月的印度大停電中，邦內(nèi)調(diào)度沒有及時執(zhí)行區(qū)調(diào)度發(fā)出的事故防范指令，最終造成電力系統(tǒng)整體崩潰。
二是印度發(fā)電裝機容量不足，電力設(shè)備落后，電力嚴重短缺。據(jù)美國能源情報署(EIA)統(tǒng)計，截至今年4月，印度發(fā)電裝機容量2.45億千瓦，僅次于中國、美國和日本，位居世界第4位，但人均裝機僅0.2千瓦，相當于美國的1/20、中國的1/5。根據(jù)印度電力中心管理局公布的數(shù)據(jù)，近年來印度平均電力缺口達到8%，用電高峰時期達到12%，供電能力嚴重不足。印度電力基礎(chǔ)設(shè)施落后，甚至在首都地區(qū)電力設(shè)施都難以滿足基本供電需求，不少企業(yè)及居民都自備柴油發(fā)電機以備應急之用。根據(jù)國際能源署(IEA)統(tǒng)計，目前印度尚有約2.9億無電人口，占總?cè)丝诘?5%。
三是印度電價機制不完善，電力項目投資回報率低，資金回收困難。印度政府為了提升制造業(yè)競爭力、爭取低收入民眾支持，通過行政手段維持了較低的電價。根據(jù)國際能源署統(tǒng)計，目前印度平均銷售電價為8美分/千瓦時，在金磚國家中處于最低水平(中國、俄羅斯、南非和巴西平均銷售電價分別為9、10、12和16美分/千瓦時)。較低的電價水平難以反映煤炭等一次能源價格變動，電力企業(yè)也難以收回投資成本。地方政府為了在選舉中爭取選票，經(jīng)常許諾不漲電價，甚至承諾為大量貧困用戶免費供電，導致電力企業(yè)普遍虧損。
對我國電改的啟示
印度作為人口規(guī)模、發(fā)展階段、地緣位置與我國近似的國家，其進行電力改革的經(jīng)驗與不足，可以為我國電力改革提供借鑒與啟示。
首先，電力改革應有利于保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行。電網(wǎng)作為關(guān)系國計民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施，要始終把保障大電網(wǎng)安全放在一切工作的首位，在改革發(fā)展中必須堅持電網(wǎng)和調(diào)度一體化垂直管理，把保障大電網(wǎng)安全作為改革發(fā)展的前提條件，把防止大面積停電作為安全工作的重中之重，正確引導改革發(fā)展方向，保證不發(fā)生大面積停電事故。
其次，電力改革應更加重視完善電力市場機制。完善大用戶直接交易機制，由市場決定交易價格與交易量;完善投資激勵機制，增強市場主體投資積極性，確保電力系統(tǒng)安全運行裕度;以“成本加收益”為基礎(chǔ)完善輸配電價機制，增強電網(wǎng)可持續(xù)發(fā)展能力；還原電力商品屬性，完善上網(wǎng)電價、銷售電價機制，讓市場在決定電力價格中發(fā)揮決定性作用。
原標題:印度電改的得與失
