中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2014年4月16日，歐洲議會(huì)與歐盟理事會(huì)通過并發(fā)布了有關(guān)航空減排新政的第421/2014號條例（自2014年4月30日起生效）。該條例的核心內(nèi)容是，自2013年1月1日起至2016年12月31日，所有來自或飛往歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)（包括歐盟28個(gè)成員國與挪威、列支敦士登、冰島）之外國家的航班不被強(qiáng)制要求參與歐盟航空碳排放交易，也就是說，歐盟航空碳排放交易在2016年底前只適用于歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部的航線。對于歐盟來說，這無疑是不得已作出的一個(gè)重大妥協(xié)，因?yàn)楹娇仗寂欧沤灰椎倪m用范圍與減排效果至少在今后三年內(nèi)將“嚴(yán)重縮水”，相當(dāng)于對外國航空公司予以集體豁免。那么，歐盟為什么要通過這樣一個(gè)“縮水版”的航空減排新政呢？
一方面，歐盟航空減排新政與國際民航組織（ICAO）去年通過的一項(xiàng)決議密切相關(guān)，是在國際壓力下作出的重大讓步。2013年9月在加拿大蒙特利爾召開的ICAO第38次會(huì)員國大會(huì)通過了有關(guān)航空業(yè)應(yīng)對氣候變化的第17/2號決。該決議并沒有如歐盟預(yù)期的那樣提出一個(gè)明確的可執(zhí)行的減排方案，而只是為ICAO2016年通過一個(gè)系統(tǒng)的國際航空業(yè)溫室氣體減排方案設(shè)計(jì)了一個(gè)路線圖，并特別強(qiáng)調(diào)（第16條）：國際民航業(yè)中的市場導(dǎo)向減排措施（MBM）必須遵循自愿與適當(dāng)顧及不同國家情況的基本原則。因此，該決議是對歐盟企圖單方面實(shí)施的區(qū)域性航空業(yè)減排計(jì)劃的沉重打擊，因?yàn)橐榔湟?guī)定，外國航空公司對歐盟碳交易體制的參與必須建立在自愿和達(dá)成相關(guān)協(xié)議的基礎(chǔ)上，歐盟不得強(qiáng)迫其參與，同時(shí)歐盟還應(yīng)對來自發(fā)展中國家的排放量少的航空公司予以豁免。既然當(dāng)前階段中、美、俄等航空大國不可能就碳排放交易與歐盟達(dá)成協(xié)議，甚至中美已經(jīng)明確禁止或授權(quán)政府禁止本國航空公司參與該交易，那么歐盟只能做出重大讓步，限制航空減排政策的適用范圍。
另一方面，歐盟航空減排新政的出臺(tái)還反映了歐盟內(nèi)部各利益集團(tuán)的激烈爭論與艱難妥協(xié)。圍繞航空減排的爭論不僅發(fā)生于歐盟各立法機(jī)構(gòu)（歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)與歐盟理事會(huì)）之間，而且還存在于歐盟航空業(yè)內(nèi)部。
歐盟委員會(huì)于2013年底向歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)提交了修改航空業(yè)碳排放交易制度的立法建議。與以往相比，新方案作出了一定的讓步。例如，新方案建議將碳排放交易制度只適用于歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)領(lǐng)空內(nèi)的航空排放，也就是對飛機(jī)從域外機(jī)場起飛至進(jìn)入歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)領(lǐng)空前以及飛機(jī)離開歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)領(lǐng)空后至域外機(jī)場的溫室氣體排放量均不作約束。印度和美國官員隨即對該建議表示反對，認(rèn)為該方案與ICAO的決議完全背道而馳，并主張ICAO應(yīng)進(jìn)行干預(yù)。代表全球航空公司行業(yè)利益的國際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)（IATA）則表示“十分震驚”，指責(zé)該建議不僅違反了ICAO禁止采取單邊減排措施的要求，易引發(fā)政治沖突和貿(mào)易戰(zhàn)，而且其可操作性也頗令人懷疑，例如很難精確計(jì)算一架飛機(jī)進(jìn)入歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)領(lǐng)空后的實(shí)際排放量。
對于外界批評，歐盟委員會(huì)最初的態(tài)度十分強(qiáng)硬，強(qiáng)調(diào)歐洲各國對其領(lǐng)空享有完全的、排他的主權(quán)，外國航空公司在該領(lǐng)空內(nèi)的溫室氣體排放自然也應(yīng)受到管制，其主要依據(jù)就是《芝加哥公約》第6條。歐盟委員會(huì)的立場受到了歐盟議會(huì)環(huán)境委員會(huì)的支持。但是，關(guān)注行業(yè)利益的歐洲議會(huì)交通委員會(huì)認(rèn)為，碳排放交易只應(yīng)適用于歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部的航線，否則將有可能遭遇他國的報(bào)復(fù)措施。歐盟理事會(huì)中的英、法、德三國則受到了中、美、俄等航空大國的政治壓力，且在空客飛機(jī)的銷售上有重大利益，因此主張將航空減排的“停擺期”延長至2020年—國際社會(huì)預(yù)期ICAO達(dá)成的全球性航空減排協(xié)議將于2020年生效。
此外，歐洲航空公司協(xié)會(huì)（AEA）贊同只將歐盟內(nèi)部的航線納入碳排放交易，因?yàn)椤斑@降低了引發(fā)國際沖突的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也遵守了航空減排應(yīng)尋求全球性解決方案的基本原則?！盇EA旗下有英國航空、法國航空、漢莎航空、瑞士航空、DHL等30家巨頭，在歐盟境外經(jīng)營著大量的客貨運(yùn)國際航線，因此擔(dān)心過于激進(jìn)的政策易遭致他國的報(bào)復(fù)。而代表歐洲內(nèi)部航線利益的歐洲低成本航空公司協(xié)會(huì)（ELFAA）持相反立場。ELFAA旗下有易捷航空、瑞安航空等10家低成本支線航空公司，主要經(jīng)營歐洲境內(nèi)的航線。它認(rèn)為豁免外國航線將構(gòu)成對歐洲航空公司的歧視和不公平待遇，同時(shí)還令人懷疑歐盟應(yīng)對氣候變化之承諾的真實(shí)性。它主張所有進(jìn)出歐盟的航班都應(yīng)強(qiáng)制參與碳交易，至少這些航班在歐盟境內(nèi)的排放應(yīng)受到約束。
值得慶幸的是，各方力量終于在2014年4月30日之前達(dá)成了妥協(xié)。因?yàn)檫@是2013年“停擺”決定的截止期；一旦錯(cuò)過這一時(shí)間，歐盟將自動(dòng)恢復(fù)執(zhí)行“完整版”的航空排放交易制度（第2003/87號條例），即所有進(jìn)出歐盟的航班都應(yīng)強(qiáng)制參與碳交易，由此可能引發(fā)的國際沖突與貿(mào)易大戰(zhàn)殊難預(yù)料。
（作者為浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授）
